הפרדת הרשויות בישראל

המשטר במדינת ישראל הוא משטר דמוקרטי-פרלמנטרי, שמשמעותו שהממשלה צומחת מהפרלמנט, וזקוקה לאמונו על מנת לכהן. במשטר כזה מידת הפרדת הרשויות נמוכה יותר משל משטר דמוקרטי-נשיאותי הקיים, למשל, בארצות הברית, אך עם זאת, בישראל, כמו בכל מדינה דמוקרטית אחרת, יש שלוש רשויות:

• רשות מחוקקת – הכנסת (שסמכויותיה מוגדרות בחוק יסוד: הכנסת).
• רשות מבצעת – הממשלה (שסמכויותיה מוגדרות בחוק יסוד: הממשלה).
• רשות שופטת – מערכת בתי המשפט (שסמכויותיה מוגדרות בחוק יסוד: השפיטה).

הרשויות השונות חופפות ומשיקות אלו לאלו, ולעיתים נוצרים מצבים של התנגשות סמכויות. המצב המתקבל הוא של עירוב תחומים בין הרשויות השונות, כאשר כל רשות בודקת, מאזנת ומפקחת על הרשויות האחרות, כמתבקש בדמוקרטיה ועקב כך נוצר מצב המחייב את המשך הפעילות השוטפת של שלוש הרשויות (אפילו אם נוצרים מצבים של התנגשות סמכויות).

דוגמאות להתנגשות סמכויות בישראל

• כפילות תפקידים: ח"כים שרים.

במדינת ישראל השתרש הנוהג למנות את שרי הממשלה מחברי הכנסת המכהנים, וכך נוצר עירוב רשויות בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת. ראש הממשלה יכול למנות לממשלתו גם שרים שאינם ח"כים, ורק ראש הממשלה חייב להיות גם חבר הכנסת. כן החוק מוסיף וקובע שכל סגן שר מחויב להיות ח"כ.

במשך שנים הוצע לחוקק חוק (שכונה "החוק הנורווגי") שיקבע שח"כ שהוטל עליו תפקיד ממשלתי, יתפטר מחברותו בכנסת, יפנה את מקומו בסיעה לבא אחריו ויכהן בממשלה. ואכן ביולי 2015 אושר תיקון לחוק יסוד: הכנסת המאפשר לשר או סגן שר (לא ראש הממשלה) המכהן גם כחבר הכנסת להתפטר מתפקידו כחבר הכנסת, וכאשר יחדל לכהן כשר או כסגן שר, הוא ישוב לכהן כחבר הכנסת במקום ממלא מקומו.

• חקיקת משנה

חוקי הכנסת מסמיכים פעמים רבות שר בממשלה לתקן תקנות לביצועם. אף שרבות מהתקנות הן טכניות במהותן וברור שלא ניתן לצפות מהכנסת לחוקקן בעצמה, קיימים גם מקרים שבהם דין מהותי אין מקורו בהחלטת הכנסת, אלא בחקיקה משנית. דוגמה בולטת לכך היא הסדר תורתו אומנותו, הפוטר אלפי צעירים חרדים משירות בצה"ל. במשך חמישים שנה היה הבסיס החוקי היחיד להסדר זה תקנות של שר הביטחון. רק ב-1999 פסל בג"ץ את קיומו של מצב זה.

• חקיקה שיפוטית

בית המשפט עשוי להרחיב את החוק מעבר ללשונו המפורשת, לעיתים מתוך צורך להתמודד עם לקונה, נושא שהחוק אינו מתייחס אליו, לעיתים מתוך רצון להכניס לתוכו את ערכיה של מדינת ישראל כ"מדינה יהודית ודמוקרטית", ככתוב בחוקי היסוד.

על פי השיטה בארץ הלכה שנקבעה בבית המשפט העליון מחייבת את כל הערכאות שמתחתיו, אך לא אותו עצמו.

ראו גם: אקטיביזם שיפוטי וכן התקדים המחייב.

• הליך הסרת חסינות

חברי הכנסת במדינת ישראל נהנים מחסינות, הווה אומר – מהגנה מפני העמדה לדין. אם מצא היועץ המשפטי לממשלה חשד לפלילים בפעולותיו של חבר כנסת, שאינו נוגע ישירות לפעילותו כח"כ, הוא רשאי להגיש נגדו כתב אישום. אם חבר הכנסת רוצה לשמור על חסינותו עליו לפנות, תוך 30 יום, לוועדת הכנסת בבקשה שלא תוסר חסינותו. אם החליטה ועדת הכנסת, על פי הסיבות המנויות בחוק, כי אין להסיר את חסינותו, עוברת ההחלטה למליאת הכנסת אשר תצביע גם היא על אי הסרת החסינות. ועדת הכנסת והמליאה מבצעות, אם כן, הליך מעין שיפוטי, וכך נוצר עירוב רשויות בין הרשות המחוקקת לרשות השופטת.

מערכת איזונים ובלמים בישראל בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת

הצעת אי-אמון

ממשלת ישראל נסמכת על רוב בכנסת, שהביע את אמונו בה והעניק לה את הסמכות לכהן ולשלוט, אולם לכנסת ניתנת הסמכות להצהיר שפקע אמונה בממשלה. החל מהכנסת ה-20 החל הליך חקיקתי חדש המכונה "הצעת אי-אמון קונסטרוקטיבית". אם רוב מוחלט בכנסת (משמע, 61 חברי כנסת, לכל הפחות) נתן את ידו בהצעת אמון בממשלה חלופית, הממשלה הקיימת נופלת, והממשלה החלופית מתחילה לפעול מאותה שעה. הצעת אי-אמון היא אמצעי הביקורת התקיף ביותר שעומד לרשותה של הכנסת כדי להגביל את הממשלה ולרסנה, אך מכיוון שהממשלה נשענת על קואליציה, הסיכוי להפלתה קטן. רק פעם אחת בתולדות מדינת ישראל נפלה ממשלה בשל הצעת אי-אמון רגילה שהתקיימה ב-1990 (הכנסת ה-12).

הנהלים הקשורים להצעת אי-אמון מוסדו בחוק יסוד: הממשלה, סעיף 28:

א. הכנסת רשאית להביע אי-אמון בממשלה.

ב. הבעת אי-אמון בממשלה תיעשה בהחלטה של הכנסת, ברוב חבריה, להביע אמון בממשלה אחרת שהודיעה על קווי היסוד של מדיניותה, על הרכבה ועל חלוקת התפקידים בין השרים כאמור בסעיף 13(ד); הממשלה החדשה תיכון משהביעה בה הכנסת אמון, ומאותה שעה ייכנסו השרים לכהונתם.

ג. פרטים לעניין הגשת הצעה להביע אי-אמון בממשלה והדיון בה ייקבעו בחוק או בתקנון הכנסת; הוגשה ההצעה בידי 61 חברי הכנסת, יתקיים הדיון בהקדם האפשרי, ולא יאוחר משבוע מיום הגשתה.

פיזור הכנסת

אם ראה ראש הממשלה שאין בכנסת רוב התומך בו ומאפשר לו לנהל את ענייני המדינה כיאות, מאשר לו החוק, בהסכמתו של נשיא המדינה, להכריז על פיזור הכנסת ועל עריכת בחירות חדשות. יחד עם זאת, אם מתפזרת הכנסת, ניטלת מהממשלה הסמכות למשול, וכאילו התפטרה. סעיף 29א בחוק יסוד: הממשלה קובע כי: "נוכח ראש הממשלה כי קיים בכנסת רוב המתנגד לממשלה, ושעקב כך נמנעת אפשרות לפעולה תקינה של הממשלה, רשאי הוא, בהסכמת נשיא המדינה, לפזר את הכנסת בצו שיפורסם ברשומות".

הכנסת רשאית בחוק בהחלטת רוב חבריה להתפזר לפני גמר כהונתה לפי סעיף 34 בחוק יסוד: הכנסת.

אישור התקציב

הממשלה מחויבת להעביר מדי שנה את חוק התקציב לשנת הכספים הקרובה, אך הכנסת יכולה לסרב לאשר את התקציב. אם עד סוף חודש מרץ לא אישרה הכנסת את תקציב המדינה, הרי היא כהתפזרה והממשלה כהתפטרה. מתברר, שגם באמצעות כלי זה יכולה הכנסת לקחת מהממשלה את הסמכות לשלוט, וכך היא מגדרת את כוחה של האחרונה.

פיקוח הכנסת על פעילות הממשלה

לכנסת, כפרלמנט בדמוקרטיה פרלמנטרית, יש תפקיד מרכזי של פיקוח על הממשלה.

הכלים האפקטיביים ביותר עבור הכנסת כדי לאכוף את הפיקוח שלה על הממשלה, הם היכולת להדיח את הממשלה בהצבעת אי-אמון, ולהימנע מלאשר את תקציב המדינה, שחיוני עבור תפקודה השוטף של הממשלה, ומלבד זאת בהיעדרו מתפזרת הממשלה.

בשביל קיומו של פיקוח אפקטיבי של הכנסת על פעילות הממשלה, נדרשים מספר תנאים מצטברים:

1. "מן ההכרח שלמפקחים, הלוא הם חברי הכנסת, תהיה מידה של הבנה ומומחיות בתחומי הפעילות שעליהם הם אמורים לפקח".
2. "חיוני כי בין המבקרים למבוקרים תהיה מידה מספקת של חוסר תלות או התלכדות אינטרסים, כדי שלא ייווצר תמריץ שלילי לפיקוח".
3. נדרש ש"המפקחים יֵדעו לעשות שימוש ראוי ומושכל בכלי הפיקוח העומדים לרשותם".

בין ההמלצות לשיפור יכולת הפיקוח האפקטיבית של חברי הכנסת על הממשלה: יצירת ועדות שתחומי פעילותן יחפפו לפעילות משרד ממשלתי ספציפי, והחברים בהן יתמקצעו באותו תחום (בניגוד לחוסר המומחיות כיום של חברי וועדות הכנסת). הגדלת מספר חברי הכנסת שיכולים לפקח על הממשלה (למעט חברי כנסת שהם חברי הממשלה) ל-180 (בהתאם למודל "השורש השלישי").

מעורבות הממשלה בהליכי חקיקה

1948–1983
בארבע שנותיה הראשונות של מדינת ישראל, הליך החקיקה התבצע בהתאם לתקנון של ממשלת ישראל הראשונה שבו נקבע: "הגשת הצעות חוקים לכנסת טעונה החלטת ממשלה. חוקים מוגשים ליו"ר הכנסת על ידי מזכיר הממשלה".

בשנת 1953 החליטה ממשלת ישראל להאציל חלק מסמכויותיה לוועדות שרים ייעודיות. במסגרת זו הוקמה גם "ועדת חקיקה" וההגדרה של תפקידה הייתה: "אישור חוקים; אישור תזכירים לחוקים על דעתה".

בעשורים הראשונים של מדינת ישראל הרוב המוחלט של החקיקה היה חקיקה ממשלתית. במצב זה תפקידה בפועל של "ועדת השרים לענייני חקיקה" עסק רק בהצעות חוק ממשלתיות.

עם השנים התפתח מנגנון מצומצם שבו שר המשפטים והשרים האחראים בתחום הביעו את דעתם על החקיקה הפרטית. בשנת 1968 ניתנה הנחיה כי "שר המשפטים מביא לגיבוש עמדת הממשלה לגבי הצעת החוק, כפי שהיא תבוא לידי ביטוי בעת הדיון המוקדם בכנסת". ממשלת ישראל השבע עשרה, שהוקמה בשנת 1974, קבעה בתקנון הממשלה שמזכיר הממשלה יעביר הצעת חוק פרטית לראש הממשלה, לשר המשפטים ולכל שר שנושא הצעת החוק הוא בתחום פעולתו לשם קבלת הערות.

1984–1993
בשנת 1984 הוקמה ממשלת ישראל העשרים ואחת, שהייתה הממשלה הראשונה בישראל שהוקמה כממשלת אחדות על בסיס רוטציה. בהסכמים הקואליציוניים נכללה לראשונה התייחסות לחקיקה פרטית:

• הצעות חוק ממשלתיות יזכו לתמיכת הקואליציה באופן אוטומטי.
• הצעות חוק פרטיות כלל לא יוגשו מבלי שהתקבל לכך אישורה המוקדם של הנהלת הקואליציה.
• הנהלת הקואליציה תמתין חודש לעמדת השר הרלוונטי להצעת החוק בטרם תקבע את עמדתה. אם השר הרלוונטי הביע תמיכה בהצעה או שתק – הרי שזו תוגש. אם התנגד – הנהלת הקואליציה תכריע בדבר.

לפי הסדר זה, הקביעה המכריעה לגבי גורל הצעות חוק פרטיות הייתה של "הנהלת הקואליציה". לחבר כנסת לא הייתה זכות אוטומטית שהצעת חוק שלו תועלה להצבעה. יושב ראש הכנסת, באישור ועדת הכנסת, יכול היה לדחות ללא הגבלה את הדיון במליאה בהצעת חוק פרטית של כל חבר כנסת (גם מהקואליציה וגם מהאופוזיציה).

1994 – כיום
בשנת 1994 נקבע לראשונה בתקנון הממשלה קיומה של "ועדת שרים לענייני חקיקה", שקביעותיה יהוו את עמדת הממשלה גם כלפי הצעות חוק פרטיות (לצד הסמכות הקודמת שהייתה לה כלפי הצעות חוק ממשלתיות).

בשנת 1996 נקבע בתקנון הממשלה כי כל הצעת חוק שלא זכתה להתייחסות הממשלה, תיחשב להצעת חוק שהממשלה מתנגדת לה (בניגוד למצב הקודם בו הצעה כזו נחשבה להצעת חוק שהממשלה תומכת בה).

בשנת 1997 נקבע לראשונה בתקנון הממשלה במפורש כי ועדת השרים תדון "בכל הצעה פרטית הקבועה לדיון בסדר היום של מליאת הכנסת".

בין השנים 2015–2019 נדונו בפני ועדת השרים לחקיקה אלפי הצעות חוק פרטיות. מתוכן אושרו כ-16%, ואילו כ-84% מהן נדחו. חרף זאת, בפועל מספרן של הצעות החוק הפרטיות המאושרות מדי שנה, מאז המודל שנקבע בשנת 1994, גבוה משמעותית לעומת מספרן של הצעות החוק הפרטיות שאושרו מדי שנה קודם לכן. במקביל, במודל הנוכחי כל חבר כנסת יכול להעלות הצעת חוק להצבעה במליאת הכנסת, ללא תלות באישור של ועדת השרים לחקיקה או של גורם קואליציוני אחר.

מערכת איזונים ובלמים בישראל בין הרשות השופטת לרשות המבצעת והרשות המחוקקת

ערכים מורחבים – ביקורת שיפוטית#ביקורת שיפוטית על הרשות המחוקקת בישראל, ביקורת שיפוטית#ביקורת שיפוטית על הרשות המבצעת בישראל

עם חקיקתם של שני חוקי היסוד: חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, וחוק יסוד: חופש העיסוק, פירשו בתי המשפט את חוקי היסוד כנותנים לבית המשפט הסמכות לבטל חוקים שתחוקק הכנסת בעתיד אם הם יעמדו בסתירה לשני חוקי היסוד הללו, כפי שקובעת "פסקת ההגבלה" המצורפת לחוקים: "אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו". פסיקת בית המשפט העליון במסגרת פסק דין בנק המזרחי (המכונה פסק דין גל) קבעה כי לבית המשפט סמכות לבטל חוקים (קביעה המכונה המהפכה החוקתית), וכך נהג בית המשפט 22 פעמים עד שנת 2022 בצורה ישירה.

אפקטיביות הפרדת הרשויות בישראל

סקירה של המכון הישראלי לדמוקרטיה, שבוצעה על רקע ניסיונות לקדם בחקיקה את פסקת ההתגברות, מראה שבמדינות דמוקרטיות ישנם עד שבעה מנגנונים המאזנים בין הרשויות השונות, בישראל – שבשיטת הממשל שלה, על פי המכון, כוחה של הכנסת באיזון הממשלה מוחלש עד כדי חוסר אפקטיביות – ישנו רק מנגנון אחד המאזן בפועל את הרשויות השונות, והוא בית המשפט העליון. לכן, פגיעה ביכולתו של בית המשפט העליון לאזן את הממשלה תנטרל בפועל את האפקטיביות של הפרדת הרשויות בישראל.

מטרת הפיקוח הכנסת על הממשלה היא להגן על המשטר הדמוקרטי על ידי הבטחת קיומם של סדרי שלטון ומינהל תקינים. מחקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה, שפורסם בשנת 2018, חקר את נושא זה. המחקר הציג נתונים לפיהם היכולת של הכנסת לפקח על הממשלה בישראל היא מוגבלת מאד, והפיקוח בפועל הוא לקוי. כלי הפיקוח, כגון וועדות הכנסת ושאילתות, התגלו כבעלי פוטנציאל פיקוח נמוך, ובדיקה של התפקוד בפועל של חמש וועדות מרכזיות הראתה תפקוד לקוי עד בינוני ברוב המדדים. המחקר גם הציע רפרומה לחיזוק יכולת הפיקוח של הכנסת.

ראו גם

• הפרדת רשויות
• המשפט בישראל
• מונטסקייה

לקריאה נוספת

• גד ברזילי, אפרים יוכטמן-יער, זאב סגל, בית המשפט העליון בעין החברה הישראלית. ת"א: דיונון/פפירוס, 1994.
• יוסי גורביץ, יוחזר המנדט, נענע: חדשות - על ההבדל בין המערכת הדמוקרטית הבריטית לישראלית.
• ראובן חזן וחן פרידברג, פיקוח הכנסת על הממשלה: תמונת מצב והצעה לרפורמה, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2009

קישורים חיצוניים

• ד"ר עמיר פוקס, כל מה שרציתם לדעת על הפרדת רשויות בישראל, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 26 באוגוסט 2019
• עו"ד זאב לב, הרפורמה תחזק את האיזונים והבלמים בישראל, אתר מידה, 7 במרץ 2023