בג"ץ ארגון מגדלי העופות בישראל נגד ממשלת ישראל

בבג"ץ ארגון מגדלי העופות בישראל, שניתן בשנת 2004, דן בג"ץ בארבע עתירות שהגישו ארגוני חקלאים בישראל נגד פרק החקלאות בחוק התוכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004), התשס"ג-2003. העתירה נדחתה, אגב דיון שבו פירט בג"ץ את עקרונות היסוד של החקיקה בישראל.

רקע: ההתפתחות בתפיסת ריבונות הכנסת

עד שנות ה-80 שלטה בישראל הגישה הפרלמנטרית המסורתית. על פי גישה זו, לא מוטלות על הפרלמנט מגבלות מהותיות וגם לא מגבלות פרוצדורליות. הליך החקיקה נתפס כחלק מכללי המשחק שהפרלמנט קובע לעצמו בצורה אוטונומית, כחלק מתורת הפרדת הרשויות. מכוח גישה זו, היחס לדיני החקיקה היה שהללו שהם אינם מחייבים ואינם אכיפים, אלא לכל היותר מעין הסדרה עצמית פנים-מוסדית לצורכי סדר וארגון.

בראשית שנות ה-80 החלו בתי המשפט לחרוג בהדרגה מגישה זו, והכירו בכפיפות הכנסת לעקרונות המצויים מחוצה לה. תחילה, הופיעה ביקורת שיפוטית על הליכים פרלמנטריים שהם 'מעין שיפוטיים' כגון הסרת חסינות של חברי כנסת וכדומה. בהמשך הפעיל בית המשפט ביקורת שיפוטית על החלטה מנהלית של יושב ראש הכנסת תוך שהוא קובע שיש להגיע לנקודת איזון בין עקרון 'שלטון החוק במחוקק' לבין עצמאות בית הנבחרים בסדרי עבודתו.

פריצת הדרך הגיעה בבג"ץ מיעארי, בו קבע בית המשפט במוצהר שהליך החקיקה כפוף לחוק (ולביקורת שיפוטית), ככל הליך שלטוני אחר. המשך לקו זה בא לידי ביטוי בבג"ץ נמרודי, בו נקבע שדיני הליך החקיקה שבתקנון הכנסת מחייבים וניתנים לאכיפה על ידי בית המשפט.

התפתחות משמעותית נוספת ביחס לדיני החקיקה בישראל ולכפיפותם לחוק ולביקורת שיפוטית, באה לידי ביטוי בבג"ץ ארגון מגדלי העופות בישראל. בפסק הדין קבעה השופטת דורית ביניש שלא רק כללי החקיקה הכתובים מחייבים את הכנסת, אלא גם עקרונות-יסוד לא כתובים, העומדים בבסיס השיטה הדמוקרטית-הפרלמנטרית של ישראל.

המניעים להגשת העתירה לבג"ץ

ב-29 במאי 2003 התקבל בכנסת, לאחר הליך חקיקה מזורז ביותר, חוק התוכנית להבראת כלכלת ישראל, ובתוכו 'פרק החקלאות' שעסק ברפורמות מבניות מרחיקות לכת במועצות החקלאיות. פרק זה קבע, בין היתר, כי מועצת הפירות, מועצת הירקות, מועצת צמחי הנוי והמועצה לשיווק פרי הדר תאוחדנה החל מיום 1 בינואר 2004 למועצה אחת שתיקרא "מועצת הצמחים". לשם כך ביטל פרק החקלאות את חוק המועצה לייצור ולשיווק של ירקות, תשי"ט-1959, פקודת הפיקוח על פרי ההדר, 1940, פקודת שיווק פרי-ההדר, 1947, פקודת פרי ההדר (פיקוח ושווק) תש"ח-1948 וחוק המועצה לצמחי-נוי (ייצור ושיווק), תשל"ו-1976, וכן קבע שינויים והתאמות בחוק מועצת הפירות על-מנת להופכו ל"חוק מועצת הצמחים", אשר יחול על ענף הירקות, ענף הפירות, ענף פרי ההדר וענף צמחי הנוי. פרק החקלאות אף הסדיר את המנגנונים לפעולתה של מועצת הצמחים ואת סמכויותיה. ההסדרים שיצר פרק זה שונים מההסדרים שהיו נהוגים במועצות החקלאיות השונות בכמה אופנים: ראשית, קבע הפרק שינוי משמעותי בהיקף סמכויות המועצה, שעיקרו העברת מרבית סמכויות הרגולציה שהיו נתונות בידי המועצות החקלאיות לידי שר החקלאות. על-פי ההסדר החדש, הסמכויות להטלת היטלים וקביעת כללים, שהיו נתונות בידי המועצות, עברו לשר, ואילו למועצה נותרה הסמכות לייעץ לשר או להשמיע דעתה טרם קביעת הכללים או הטלת ההיטלים. כמו כן יצר הפרק שינויים באופן מינוים של הנציגים השונים למועצה, לרבות אופן בחירתם של נציגי המגדלים למליאת המועצה ומינוי חברים לוועדות הענפיות של המועצה. על-פי ההסדר החדש, נציגי המגדלים למליאת המועצה לא ימונו עוד על ידי השרים מתוך רשימותיהם של הארגונים שלדעת השרים הם הארגונים היציגים, אלא ייבחרו על ידי כלל המגדלים בבחירות כלליות וחשאיות. את דרכי בחירת החברים לוועדות הענפיות הותיר פרק החקלאות לקביעת השר בתקנות, אולם על-פי האמור בתגובת המדינה לעתירות אלו, בכוונת השר לקבוע בתקנות כי החברים מקרב המגדלים בוועדות הענפיות ייבחרו אף הם בבחירות כלליות וחשאיות.

כמו כן נקבעו בפרק החקלאות הוראות מעבר מפורטות לעניין איחוד המועצות הצמחיות האמורות ולעניין העברת סמכויות הרגולציה לידי השר. בין היתר נקבע כי ביום תחילת החוק (1 בינואר 2004) יחדלו מועצת הירקות, מועצת הפירות, המועצה לשיווק פרי הדר ומועצת צמחי הנוי מלפעול, ונכסיהן יהיו לקניין המועצה המאוחדת. כן נקבע כי עד למינוים של החברים הראשונים במועצה המאוחדת יוקמו מינהלות זמניות במקום כל אחת מהמועצות הצמחיות, ולאחר איחוד המועצות תוקם מינהלה זמנית מאוחדת. עוד נקבע שאת חבריהן של המינהלות הזמניות ימנה שר החקלאות. פרק החקלאות הביא אפוא לשינויים מבניים מרחיקי לכת במועצות החקלאיות, שעיקרם: איחוד המועצות הצמחיות למועצה אחת, העברת עיקר סמכויות הרגולציה מן המועצות לשר וכן שינוי שיטת בחירתם של נציגי המגדלים למועצות.

לבג"ץ הוגשה עתירה נגד השינויים שתוארו לעיל, תוך העלאת טענות נגד חוקתיות חוק התוכנית הכלכלית ופרק החקלאות המצוי בו. בין השאר נטענו טענות המתייחסות לדרכי חקיקתו של החוק - העותרים קבלו על ששינויים כה מהותיים ומרחיקי לכת בהסדרים שהיו קיימים עשרות שנים נעשו באמצעות חקיקת חירום כלכלית ובהליך החקיקה המזורז המאפיין חקיקה זו. לטענתם, היקפו הנרחב של החוק והליך חקיקתו המזורז לא אפשרו דיון שיטתי ורציני בכל הרפורמות שחוק זה ערך במועצות החקלאיות.

עקרונות היסוד

בית-המשפט העליון קבע שהמבחן להתערבותו של בית-המשפט בהליך החקיקה הוא אם הפגם שנפל בהליך החקיקה הוא "פגם היורד לשורש ההליך". נאמר, שהשאלה מהו פגם היורד לשורש ההליך נקבעת על-פי עוצמת הפגיעה שפגם זה פוגע בערכים מהותיים של המשטר החוקתי או בערכים הבסיסיים של המשטר החוקתי המונחים ביסוד הליך החקיקה. רק פגמים קשים ונדירים שיש בהם פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה במשטר הפרלמנטרי והחוקתי ובעקרונות היסוד של הליך החקיקה יצדיקו התערבות שיפוטית.

בית המשפט קבע שעם עקרונות היסוד של הליך החקיקה במשטר הפרלמנטרי והחוקתי ניתן למנות את העקרונות הבאים:

• עקרון הכרעת הרוב - עיקרון זה מתייחס לאותם כללים המסדירים את אופיין של ההצבעות, כגון הדרישה לרוב רגיל ולרוב מיוחד והכללים המסדירים את הליך ההצבעה.
• עקרון השוויון בהליך החקיקה - קול אחד לכל אחד מחברי הכנסת. עיקרון זה משלים למעשה את עקרון הכרעת הרוב ונגזר ממנו, שהרי מה הטעם בעקרון הכרעת הרוב אם ה"רוב" מושג על ידי הליך חקיקה שבו הצבעתם של חברי-כנסת ממפלגה פלונית על הצעת החוק שווה שני קולות לכל חבר כנסת, ואילו הצבעתם של חברי כנסת ממפלגה פלמונית שווה רק חצי קול לכל חבר כנסת?
• עקרון הפומביות - עיקרון זה מעוגן בחוק-יסוד: הכנסת, הקובע בסעיף 27 כי "הכנסת תשב בפומבי", ובסעיף 28 הקובע כי "ההליכים בישיבת הכנסת והדברים שנאמרו בה – פרסומם אינו מוגבל ואינו גורר אחריות פלילית או אזרחית". עקרון הפומביות בהליך החקיקה נועד להגביר את שקיפות עבודתה של הכנסת בהליך החקיקה ובכך אף להגביר את ה"דיווחיות" (accountability) של חברי-הכנסת כלפי בוחריהם. חשיפתם של הצעות החוק ושל הליכי החקיקה בפני הציבור נועדה גם לאפשר לציבור להביע עמדתו בקשר להצעות החוק ולנסות לקחת חלק בהליך החקיקה באמצעות פנייה לנבחריו.
• עקרון ההשתתפות - לכל חבר כנסת יש זכות להשתתף בהליך החקיקה. עקרון ההשתתפות אינו אלא פיתוחה של תפיסת הדמוקרטיה הייצוגית ויישומה במשפט הפרלמנטרי. על-מנת שהכנסת תוכל למלא את תפקידיה מכוח עקרון הייצוג הדמוקרטי יש לאפשר לכל חברי הכנסת להשתתף בהליכים הפרלמנטריים הנדרשים לשם מילוי תפקידים אלה.

בית המשפט סייג ואמר שאף באותם מקרים נדירים שבהם בית-המשפט מגיע למסקנה כי נפל בהליך החקיקה פגם היורד לשורש ההליך, אין בכך כדי להביא בהכרח לבטלותו המוחלטת של החוק. יש להבחין, קבע בית המשפט, בין השאלה אם בהליך חקיקתו של חוק נפל פגם היורד לשורש ההליך לבין השאלה מהי התוצאה הנובעת מקיומו של פגם מסוג זה בהליך החקיקה. התשובה לשאלה אחרונה זו תיקבע על-פי מודל הבטלות היחסית, שלפיו במסגרת ההחלטה על תוצאתו של פגם יש להתחשב במהותו של הפגם שנפל ובמכלול נסיבות העניין. בית המשפט מוסיף ומסייג, שבנוסף לחומרת הפגם ועוצמת פגיעתו בעקרונות היסוד של הליך החקיקה יש לבדוק בכל מקרה אף את השאלה אם היה החוק עשוי שלא להתקבל לולא הפגם. במסגרת נסיבות העניין יש להתחשב במידת ההסתמכות על דבר החקיקה, בהיקף הציפיות הסבירות שהוא יצר ובתוצאות שינבעו מהכרזה על בטלותו.

ההכרעה בעניין ארגון מגדלי העופות

בית המשפט סבר שהעיקרון שנפגע בהליך החקיקה שנידון בעתירה, הוא עקרון ההשתתפות, בשל הקושי של חברי הכנסת ללמוד את החוק לפני ההצבעה עליו, בשל המהירות שבה הוא הועבר. בית המשפט קבע שבמסגרת עקרון ההשתתפות, לא די במתן אפשרות פיזית לנכוח בהצבעה, אלא יש להבטיח עבור חבר הכנסת גם את "האפשרות המעשית לגבש את רצונו" בנוגע להצעת החוק. בהתייחס ישירות לחוק ההסדרים, אמר בית המשפט שמדובר בהליך חקיקה המקשה מאוד על קיומו של דיון מעמיק וממצה, ואשר פוגע ביכולתם של מקבלי ההחלטות בממשלה ובכנסת לגבש עמדה מבוססת לגבי כל אחד מהנושאים המופיעים בהצעת החוק. אולם בכך עדיין אין כדי לפגוע בהליך החקיקה עד כדי הצדקת התערבות שיפוטית. אין לומר כי לא ניתנה לחברי הכנסת כל אפשרות מעשית לדעת על מה הם מצביעים, וכי נשללה מהם כל אפשרות מעשית לגבש עמדה בנוגע לפרק החקלאות. לפיכך לא נתקיימה עילה להתערבות בהליך החקיקה. בית המשפט קבע שתפקידה של הביקורת השיפוטית על הליך החקיקה אינו להבטיח כי בכנסת יתקיים הליך חקיקה אופטימלי ואף אינו להבטיח כי יתקיים בכנסת דיון אחראי ושקול בכל הצעת חוק, אלא תפקידה הוא להגן מפני פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה במשטר הפרלמנטרי והחוקתי.

במקרה נשוא העתירה, נאמר שהשינויים המבניים שעורך פרק החקלאות במועצות החקלאיות הם מסוג השינויים המהותיים מרחיקי הלכת שאין מקומם בהליך חקיקה מסוגו של חוק ההסדרים, אולם אין בכך כדי להביא להכרזה על בטלותו של פרק החקלאות. כמו כן, קובע בית המשפט, אין לומר כי לא ניתנה לחברי הכנסת כל אפשרות מעשית לדעת על מה הם מצביעים, וכי נשללה מהם כל אפשרות מעשית לגבש עמדה בנוגע לפרק החקלאות. לפיכך לא נתקיימה עילה להתערבות בהליך החקיקה.

בין אקטיביזם לריסון

על פניו, העמדה שנקטו השופטים בפסק הדין היא בעלת אופי אקטיביסטי, שכן היא כובלת לראשונה את המחוקק לעקרונות מופשטים שאינם כתובים עלי-ספר והוגדרו על ידי בית המשפט. מאידך, פסק הדין מלא ברטוריקה של ריסון, ומודגשת בו חובת הזהירות המוטלת על בית המשפט בשל חשש מפגיעה בהפרדת הרשויות. כמו כן, מעבר לרטוריקה, המבחנים בפועל להתערבות נקבעו כמבחנים צרים מאוד. לדוגמה, במסגרת המבחן לפסילת חוק שנחקק בהליך הפוגע בעיקרון ההשתתפות, השופטת ביניש אומרת שחוק ייפסל בשל אי-יישום עיקרון זה רק במקרים נדירים ביותר של פגיעה קשה וניכרת, מקרה שבו אין כל אפשרות מעשית לחברי הכנסת לדעת על מה הם מצביעים. השופטת ביניש אומרת שקשה להעלות על הדעת מקרים קיצוניים מעין אלה. ואכן, כאמור, בפסק הדין בעניין ארגון מגדלי העופות נדחתה העתירה ונקבע שאמנם עיקרון ההשתתפות של חברי הכנסת נפגע אבל הפגיעה לא מגיעה עד כדי הצדקה להתערבות שיפוטית. זאת אף על פי שהיכולת המעשית של חברי הכנסת במקרה הנידון ללמוד היטב את הצעת החוק הייתה קלושה.

קישורים חיצוניים

• בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל נ' ממשלת ישראל, ניתן ב־27 בספטמבר 2004. פ"ד כרך נ"ט, חלק שני, עמ' 14