ועדת ששינסקי (חוק הנפט)

הוועדה לבחינת המדיניות הפיסקאלית בנושא משאבי נפט וגז בישראל, הידועה בשם ועדת ששינסקי, היא ועדה ציבורית בראשות פרופ' איתן ששינסקי, שהוקמה בשנת 2010 בידי שר האוצר יובל שטייניץ, על מנת לבחון את נטל המס הראוי על הפקת נפט וגז טבעי בישראל (כולל המים הכלכליים שלה). הוועדה הוקמה על מנת שהמדינה תוכל ליהנות מהתגליות האחרונות בתחום, ובראשן מאגר "לוויתן", באמצעות מיסוי נאות שלהן. הוועדה המליצה להעלות את המיסוי על רווחי הפקת נפט וגז. למימוש ההמלצות נחקק חוק היטל רווחי נפט התשע"א-2011 (שבהמשך שונה שמו לחוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע).

פעולת הוועדה

לדבריו של שטייניץ הוועדה הוקמה לאחר שהתברר לו שישראל נמצאת במקום האחרון בעולם בגביית מיסי מדינה (כולל תגמולים) על נפט וגז (כ-22%) מקרב כ-60 מדינות שמפיקות גז ונפט באופן משמעותי, ואף בהשוואה למדינות ה-OECD שבהן ממוצע מיסי המדינה עמד על כ-50%.

הוועדה הוקמה ב-12 באפריל 2010, ובכתב המינוי שלה נאמר:

לאור התגליות המשמעותיות של גז בישראל ובמרחב הימי שלחופיה, מורגשת לאחרונה התעוררות בשוק חיפושי הגז והנפט בישראל, וקיימת ככל הנראה אפשרות לגילויים משמעותיים בעתיד. מכאן שלנושא זה עשויות להיות השפעות כלכליות משמעותיות על המשק הישראלי ועל פעילות הממשלה בשנים הקרובות.

בהתאם לכך, נדרשת בחינה של המערכת הפיסקלית (מערכת המשלבת מיסוי, תמלוגים ואגרות) הנהוגה בישראל בכל הנוגע לחיפושי גז ונפט על מנת לבחון האם מערכת זו, שגובשה בשנת 1952, מתאימה גם כיום; וכן לבדוק כיצד היא עומדת בהשוואה למערכות פיסקליות במדינות שונות בעולם המערבי-דמוקרטי. כן ראוי לבחון מבעוד מועד את התמודדות הכלכלה הישראלית עם ההשלכות האפשריות, במקרה של גילויי גז ונפט משמעותיים בעתיד, על שערי המטבע ועל תחרותיות הייצוא הישראלי.

ליו"ר הוועדה מונה פרופ' איתן ששינסקי מומחה בעל שם עולמי בתחום (שמילא תפקיד זה בהתנדבות), וחבריה הם:

• פרופ' יוג'ין קנדל – ראש המועצה הלאומית לכלכלה
• שאול צמח – מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות
• ד"ר יעקב מימרן – הממונה על ענייני הנפט במשרד התשתיות הלאומיות
• יהודה נסרדישי – מנהל רשות המיסים
• ד"ר אודי ניסן – הממונה על התקציבים במשרד האוצר.

הוועדה קיבלה סקירה בינלאומית וחוות דעת מחברת דניאל ג'ונסטון ושות', חוות דעת כלכלית מימונית מפרופ' רוברט פינדייק מ-MIT וחוות דעת משלושה מומחים למשפט: פרופ' יוסף מ' אדרעי, ד"ר אפי חלמיש ופרופ' משה הירש. כן הוגשו לה ניירות עמדה מטעם גופים רבים, בהם כאלה העוסקים בחיפושי נפט וגז בישראל.

מאבק ציבורי במהלך עבודת הוועדה

במהלך עבודת הוועדה, ביולי 2010, הקים חבר הכנסת לשעבר מיכאל מלכיאור את "פורום פעולה אזרחית", שפעל במטרה להגדיל את המיסוי על הגז הטבעי. מספר ארגונים הביעו תמיכה במאבק על העלאת תמלוגי הגז, ביניהם: התאחדות הסטודנטים הארצית, אדם טבע ודין, מועצת יש"ע ועוד. במקביל, הגישו מספר חברי כנסת הצעת חוק שמטרתה העלאת המיסוי על הגז. על הצעת החוק חתמו חברי כנסת מסיעות הליכוד, קדימה, עבודה, ש"ס, מרצ, יהדות התורה, חד"ש, הבית היהודי והאיחוד הלאומי.

מנגד, באוגוסט החל תא סטודנטים באוניברסיטת בר-אילן, "פורום למען ארץ ישראל", בקמפיין מודעות רחב היקף בעיתונות היומית תחת הכותרת "אזהרה: הקרן החדשה לוחמת למען הגז הערבי". הקמפיין נוהל על ידי יועץ התקשורת משה קלוגהפט, ומממניו נותרו אלמונים. חברי הפורום קיימו הפגנה מול ביתו של יו"ר הוועדה, איתן שישנסקי כשהם מצוידים במסכות גז, דגלי מצרים ושלטים בהם נכתב: "עזרתם לגולדסטון, פגעתם בצה"ל, ועכשיו נלחמים למען הגז הערבי. תודה לקרן החדשה!". עלות הקמפיין נאמדה בכ-2 מיליון ש"ח.

נגד פרופ' ששינסקי נשמעו טענות על ניגוד עניינים, אך מבקר המדינה והיועץ המשפטי לממשלה שללו טענות אלה. גם שר האוצר, יובל שטייניץ, התייצב לצדו של ששינסקי ואמר:

מותר לכל אחד להביע דעתו, ומותר למי שעוסקים בתחום הגז והנפט - אם ממונם בידם - לשכור חצי מהפרופסורים במדינה, ולשלם להם מאות אלפי דולרים עבור חוות דעת. זה לגיטימי, וזה לגיטימי לפרסם את חוות הדעת על עמודים שלמים בעיתונות. אבל לא יעלה על הדעת שינסו להתנכל אישית ולפגוע בוועדה ובחברי הוועדה, קל וחומר ביו"ר הוועדה - פרופסור בעל שם שניגש למשימה זו בהתנדבות, ונעתר לבקשתי לעמוד בראשה.

"העמותה לקידום דרך אחרת" עתרה לבג"ץ נגד מינויו של ששינסקי ליו"ר הוועדה, אך עתירתה נדחתה, ובג"ץ, שמתח ביקורת חריפה על הגשת העתירה, קבע שהעותרת תישא בהוצאות בסך 35,000 ש"ח לטובת אוצר המדינה ובסכום סמלי של 15,000 ש"ח לפרופ' ששינסקי.

טיוטת מסקנות הוועדה

טיוטת מסקנות הוועדה פורסמה בנובמבר 2010. בתחילת הטיוטה ציינה הוועדה:

הוועדה סקרה את המערכת הפיסקאלית הקיימת בענף חיפושי הנפט והגז, המורכבת בעיקרה מתמלוגים מכוח חוק הנפט ומהטבות מס מכוח תקנות מס הכנסה לתחום הנפט. אמידת שוויין הכלכלי של הטבות המס ביחס לרכיב התמלוגים הובילה את הוועדה למסקנה כי המערכת הנוכחית אינה משקפת את בעלותו של הציבור במשאבי הטבע שלו באופן ראוי והיא רגרסיבית (חלקה של המדינה ברווחים קטן ככל שהפרויקט רווחי יותר).

המלצות הוועדה בטיוטה, שהתקבלו פה אחד, הן:

• השארת שיעור התמלוגים הקיים ללא שינוי - שיעור זה נקבע בחוק הנפט, והוא 12.5% משווי הנפט או הגז בפתח הבאר.
• ביטול ניכוי האזילה - בחישוב ההכנסה החייבת במס הכנסה של מפיק נפט או גז מופחת מההכנסה ניכוי אזילה, בהתאם לתקנות מס הכנסה (ניכויים מהכנסת בעלי זכויות-נפט), התשט"ז-1956. הוועדה המליצה על ביטול ניכוי זה, ונימקה בהרחבה המלצה זו:

הוועדה מצאה, כי לענף חיפושי הנפט והגז ניתנו הטבות מס משמעותיות, שאינן מתיישבות עם הפרקטיקה הבינלאומית. הטבת המס העיקרית שניתנה היא ניכוי האזילה, המקזזת ומעקרת מתוכן את התמורה שדורשת המדינה מכוח בעלותה על אוצרות הנפט והגז, שנכון למועד זה הם תמלוגים בלבד. ניכוי אזילה, הוא בגדר הטבת מס המאפשרת לבעלי זכויות בתחום הנפט והגז, להקטין מהותית את ההכנסה החייבת במס. ניכוי האזילה אמור היה לתת ביטוי לאזילת המשאב במאגר ועל כן לירידה בשווי של הנכס. אלא שמכיוון שלא התבצע כל תשלום עבור המשאב במאגר, והנכס שאוזל הוא בבעלות המדינה, אין זו יכולה להיות הצדקה לניכוי זה, ועל כן מדובר בסובסידיה הניתנת לפעילות בענף בדרך של הטבת מס. יתר על כן, נמצא כי הטבת המס הגלומה בניכוי האזילה, מביאה לכך שבתנאים סבירים, גובה התשלום למדינה, שתידרש לשלם חברה המפיקה את הכנסותיה ממשאבי הטבע של המדינה, יהיה דומה לזה של חברה בעלת תזרים מזומנים דומה, אשר מפיקה את הכנסותיה מבלי שהדבר יהיה כרוך בניצול ואזילת מצבורי הגז של מדינת ישראל, שהם משאבי טבע ציבוריים. כלומר, על פי עקרונות המערכת הפיסקאלית הקיימת, המדינה והציבור כמעט שאינם זוכים לתגמול המשקף תמורה בעד בעלות הציבור על אוצרות הנפט והגז.

• הנהגת היטל על רווחי נפט - זהו היטל פרוגרסיבי, ששיעורו ייקבע בהתאם ליחס שבין ההכנסות המצטברות בניכוי הוצאות שוטפות, תמלוגים והיטל ששולם בשנים קודמות, לבין ההשקעה הכוללת בחיפוש ובפיתוח ראשוני של המאגר. הוועדה החליטה כי ההיטל לא ייגבה עד לשלב שבו יעמוד בסיס זה על יחס של 1.5 (החזרת ההשקעה במלואה בתוספת 50%, לפני מס חברות). שיעורו הראשוני של ההיטל יעמוד על 20% ויעלה בהדרגה עד לגובה של 60% בהתאם לגובהם של רווחי היתר.
• מימון פיתוח מאגרי הגז - הוועדה ציינה כי "אם יתברר במהלך שמיעת עמדות הציבור כי קיימת בעיה מימונית בעקבות המלצות הוועדה, בשנים הראשונות להפקה מהמאגרים הנמצאים בשלבי פיתוח, הוועדה תמליץ על פתרונות פיסקאליים כדי לפתור בעיה זו."
• תחולה – הוועדה המליצה שהשינויים המוצעים יחולו החל מיום ההחלטה, וזאת על כל מאגרי הנפט והגז, כיוון שמדובר במיסוי רווחים עתידיים.

הוועדה ציינה כי:

היות שההיטל המוצע יוטל על רווחי היתר, הפגיעה בתמריצי היזמים לפעול בענף מינימלית ואין בה כדי לגרום לאי-פיתוחם של מאגרים קיימים וחדשים.

בהשוואה למערכת המס הנוכחית על רכיביה השונים, לא צפוי שינוי משמעותי בהיקף התשלומים למדינה בשנים הראשונות להפעלתו של מאגר. הגידול בחלקה של המדינה בהכנסות מצוי ברובו בשנים המאוחרות יותר לחיי המאגר ועל כן פגיעתו ביכולת החזר החוב וביסוס המאגר היא נמוכה.

שילובם של רכיבים אלו יביא, לדעת הוועדה, למיצוי מרבי של יעדי המערכת. חלקם של המדינה והציבור ברווח הנקי לאחר החזר ההשקעות ממכירת הגז והנפט יעלה משיעור של כשליש לכשני שלישים במאגרים רווחים יחסית.

עוד ציינה הוועדה: בהתאם למתכונת עליה החליטה הוועדה בתחילת עבודתה, מפרסמת הוועדה בזה את טיוטת עיקרי המלצותיה לשם קבלת הערות הציבור. לאחר קבלת עמדות הציבור בכתב, וככל שתמצא הוועדה לנכון, אף בעל פה, תשוב הוועדה ותדון בטיוטת עיקרי המלצותיה ולאחר מכן, תגיש את המלצותיה הסופיות.

תגובות לטיוטת מסקנות הוועדה

שר האוצר, יובל שטייניץ, אמר כי "מדובר בוועדה מקצועית לעילא ולעילא, עם מיטב אנשי המקצוע. המסקנות חיוניות מבחינה כלכלית וערכית". נגיד בנק ישראל, סטנלי פישר, בירך על ההמלצות, ואמר כי הן "מביאות לידי ביטוי את הצורך בהגדלת חלקה של המדינה ברווחים מגילויי הגז והנפט, המהווים אוצר לאומי של מדינת ישראל". מזכ"ל ה-OECD, אנחל גורייה, אמר: "יש להבטיח שחייהם של כלל אזרחי ישראל ישתפרו כתוצאה מהתגליות והדרישה להעלות את רווחי המדינה ממאגרי הגז היא לגיטימית".

הנפגעים העיקריים מההמלצות הם המחזיקים בניירות ערך של חיפושי נפט וגז, והיזמים בתחום זה, שהבולט שבהם הוא יצחק תשובה. ציבור המשקיעים והחברות לחיפושי נפט וגז יצאו למאבק ציבורי ומשפטי נגד טיוטת ההמלצות. רשות ניירות ערך פרסמה כי שווי השוק של ענף חיפושי הנפט והגז זינק במהלך שנתיים פי 8, כאשר מעל ל-90% מהאחזקות בענף הן של משקיעים פרטיים ופחות מ-10% של גופים מוסדיים.

ב-21 בנובמבר 2010 פנה שר התשתיות הלאומיות, עוזי לנדאו, לראש הממשלה, בנימין נתניהו, והודיע לו כי "שותפות מאגר הגז הטבעי בתמר הקפיאו כליל את פיתוח המאגר מאז פרסום טיוטת המלצות ועדת ששינסקי לפני שבוע".

המלצות סופיות של הוועדה

ב-3 בינואר 2011 פרסמה הוועדה את המלצותיה הסופיות. ההמלצות הן אלה שהופיעו בטיוטת ההמלצות, בשני שינויים עיקריים:

• מיתונו של היטל רווחי נפט וגז, כך שרמתו המרבית תהיה 50% (לעומת 60% בטיוטה).
• הכרה בפחת מואץ בשיעור של 10% לעלויות שנצברו בפיתוח נכסי נפט וגז.

הוועדה נימקה את השינויים:

השינויים הפיסקאליים המוצעים לעיל ביחס לאלו שהוצגו בטיוטת עיקרי המלצות הוועדה מביאים לכך, כי גם תחת הנחות מחמירות יותר ביחס לשעורי רווחיות המאגרים ותחת מבנה השותפויות הקיים בענף, לא ייפגע תזרים המזומנים של הפרויקטים בתקופת החזר החוב, ועל כן הלכה למעשה לא תהיה פגיעה ביכולת מימון המיזמים. הפחתת שיעור המס המרבי מפחיתה את שיעור החלק הממשלתי ברווחי המאגרים ומביאה לכך ששיעור החלק הממשלתי במאגרים רווחיים ביותר לא יהיה גבוה מזה המקובל במרבית המדינות בהן מבוצעת פעילות בענף זה.

כן נוספו הוראות מעבר, המתייחסות למאגרי נפט וגז שכבר התגלו:

• להשקעות שיבוצעו עד סוף שנת 2013 הומלץ שיעור פחת מואץ מרבי של 15%.
• החלה הדרגתית של שיעורי ההיטל על מאגרים שכבר החלו בהפקה מסחרית ומאגרים שהפקה מסחרית תתחיל בהם עד סוף 2013.

הוועדה נימקה הוראות מעבר אלה:

הוראות המעבר שעליהם ממליצה הוועדה מאפשרות מעבר הדרגתי מהמערכת הפיסקאלית הנהוגה כיום למערכת הפיסקאלית המוצעת. מטרתו של מעבר הדרגתי זה היא להבטיח יכולת פיתוח מהירה של מאגרים הקרובים לשלב הפיתוח וזאת לאור המאמצים שכבר הושקעו בפיתוחם והסדרי המימון המתוכננים בהם. בהינתן הוראות אלו, לא קיימת מניעה מן ההיבט המימוני בפיתוח מאגרי הגז שנתגלו עד עתה בלוח זמנים המתאים לצורכי המשק.

ב-18 בינואר 2011 הכריז ראש הממשלה, בנימין נתניהו, כי הוא מאמץ את מסקנות ועדת ששינסקי במלואן תוך שהוא מוסיף סעיף להחלטה כי מחצית מהוצאות האבטחה הביטחוניות ימומנו על ידי המדינה (בתנאי שלפחות רבע מהתפוקה תופנה לצריכה מקומית).

מימוש המלצות הוועדה

בעקבות המלצות הוועדה פרסם משרד האוצר את תזכיר חוק היטל רווחי נפט, התשע"א-2010, כבסיס להצעת חוק למימוש המלצות הוועדה. הצעת חוק מיסוי רווחי נפט, התשע"א-2011, הוגשה לכנסת על ידי הממשלה בפברואר 2011, ואושרה ב-30 במרץ 2011.‏

בנוסף, בתקנות מס הכנסה (ניכויים מהכנסת בעלי זכויות נפט), התשט"ז-1956 בוטלה התקנה המתירה ניכוי אזילה. תחילתו של הביטול היא ב-1 בחודש שלאחר כניסתו לתוקף של חוק מיסוי רווחי נפט.

נגד החוק הוגשו מספר עתירות לבג"ץ בטענה שהחוק מוחל באופן רטרואקטיבי ועל כן אינו חוקתי. חברת גבעות עולם טענה בעתירתה, בנוסף לכך, שהטלת מיסוי זהה על קידוחים בים וביבשה, להם סיכויי הצלחה שונים, אינו סביר, אך בג"ץ דחה עתירות אלו

בתחילת 2019 פרסם אבישי עובדיה שגביית ההיטל על רווחי נפט עודנה רחוקה, משום שנוסחת החישוב של ההיטל לא ברורה, ומשאירה מקום לתכנוני מס, ובכך מספקת לשותפויות תשואה גבוהה לפני שהן ישלמו את ההיטל. בסוף 2018 נתן ששינסקי לקבוצת דלק חוות דעת, לפיה הקבוצה זכאית לתמלוגים מוגדלים ומוקדמים על חשבון המשקיעים.

אחרית דבר

ב-2018 ששינסקי ביקר את דבריו של גיא רולניק, וטען כי על פי תחשיבים שביצע רווחי המדינה עד תום המאגרים יהיה כצפוי. על מאגר תמר עד שנת 2051 רווחי המדינה יהיו 59.4% ואילו על כריש עד שנת 2063 יהיו 62.6%.

מתחילת הגביה ב-2013 ועד אוגוסט 2022 תמלוגי הגז הכוללים הסתכמו ב-10 מיליארד ש"ח, כאשר לפי תחשיב האוצר רק ב-2022 הם יעמדו על כ-1.5 מיליארד ש"ח. עד ספטמבר 2022 צברה קרן העושר 1.88 מיליארד ש"ח.

ראו גם

• ועדת ששינסקי 2
• גז טבעי בישראל
• מתווה הגז

קישורים חיצוניים

• דו"ח הוועדה לבחינת המדיניות הפיסקאלית בתחום הנפט והגז הטבעי, באתר של משרד האוצר
• אבי בר-אלי, ששינסקי הכריע לטובת הציבור: 66% מהכנסות הגז יועברו למדינה; יוטל מס מדורג, באתר TheMarker‏, 10 בנובמבר 2010
• תני גולדשטיין ואביטל להב, סערת ששינסקי - כל השאלות והתשובות, באתר ynet, 4 בינואר 2011
• המכבש של תשובה, באתר כלכליסט, 20 בינואר 2011
• דיון במסקנות ועדת ששינסקי, מכון ון ליר