חוק יסוד: הממשלה (בחירה ישירה)

חוק יסוד: הממשלה שנחקק ב-1992, שידוע גם בשם "חוק הבחירה הישירה", אמור היה להיות השלב הראשון ברפורמה שהוצעה בשנות ה-90 בשיטת הבחירות בישראל. בעקבות כישלונו היחסי של החוק לא המשיכה הרפורמה, ובשנת 2003 הוחזרה שיטת הבחירות לקדמותה בשינויים מינוריים. שלושה ראשי ממשלה נבחרו בבחירות ישירות על פי הוראת החוק (בנימין נתניהו, אהוד ברק ואריאל שרון בסדר זה), בטרם בוטל.

רקע

מאז הכריזה על עצמה האספה המכוננת כבית מחוקקים, הייתה נהוגה בישראל דמוקרטיה פרלמנטרית, המבוססת על הצבעה ארצית לכנסת (בית המחוקקים), והרכבת ממשלה מתוכה. הנשיא היה מטיל על אחד מחברי הכנסת (בדרך כלל, על יושב ראש הסיעה הגדולה ביותר) להרכיב ממשלה, שהייתה מכהנת מכוח אמון הכנסת.

הממשלות שהוקמו בצורה כזאת היו ממשלות קואליציה שהתבססו על רוב בכנסת. ריבוי המפלגות והתיקו הפוליטי הביאו לאי-יציבות במערכת, שהתבטא בניסיונות תכופים להרכיב מחדש קואליציות שיחליפו ממשלות מכהנות. בראשית שנות ה-90 הגיע לשיאו המיאוס בקרב הציבור מההתנהלות הפוליטית, שנתפסה בעיניו כמאופיינת בציניות, כלנתריזם וסחר-מכר. ב-1990 התרחש האירוע שכונה "התרגיל המסריח" - ניסיונו של ח"כ שמעון פרס להפיל את ממשלת האחדות הלאומית על ידי הצעת אי אמון, והרכבת ממשלת שמאל-חרדים. הניסיון כשל, וח"כ יצחק שמיר הקים ממשלת ימין-דתיים-חרדים. בעת הרכבת ממשלתו, נתקל בתביעות פוליטיות רבות (כדוגמת תביעתו של יצחק מודעי ל"ערבות עשרת מיליון הדולרים" והחוק של אגודת ישראל להגבלת פרסום תועבה בשלטי חוצות ובאוטובוסים). רבים ראו דרישות אלה כסחטנות, והססמה "מושחתים, נמאסתם!" הפכה לשגורה בפי העם. הועלו הצעות רבות לשינוי שיטת המשטר, ביניהן הצעות להנהגת בחירה ישירה של ראש הממשלה, ואף למעבר למשטר של דמוקרטיה נשיאותית כנהוג בארצות הברית.

תוכנו של חוק הבחירה הישירה

חוק הבחירה הישירה למעשה החליף את חוק יסוד: הממשלה שהתקבל בשנת 1968, והוסיף תיקונים עקיפים לחוקים שונים. החוק קבע שבנוסף לבחירות לכנסת, שבהן הצביעו הבוחרים בעד מפלגה שתיוצג בכנסת לפי שיטת הבחירות היחסית, יצביעו הבוחרים בפתק נוסף גם עבור ראש הממשלה, והוא ירכיב את הממשלה. נקבע שהבחירות לראש הממשלה יהיו כלליות, ארציות, ישירות, שוות וחשאיות. במקביל לבחירות לכנסת ייערכו בחירות גם לראשות הממשלה (בחירות כאלה התקיימו ב-1996 וב-1999), ובנוסף ייערכו בנסיבות מסוימות בחירות מיוחדות לראשות הממשלה בלבד (בחירות כאלה התקיימו ב-2001). ראש הממשלה יכהן כל עוד מכהנת הכנסת (וגם לאחר מכן, כממשלת מעבר, עד להרכבת ממשלה חדשה).

החוק קבע שמועמד לראשות הממשלה חייב להיות בן 30 ומעלה, ולעמוד בראש רשימת מועמדים לכנסת (למעט בבחירות מיוחדות). רשאיות להציע מועמד לראשות הממשלה הן מפלגה או מספר מפלגות, שמיוצגות בכנסת (היוצאת, אם יש בחירות לכנסת, ובמקרה זה עליהן להגיש גם רשימת מועמדים לבחירות לכנסת הבאה) על ידי 10 חברי כנסת ומעלה, או רשימה לכנסת (למעט בבחירות מיוחדות) ש-50,000 בעלי זכות בחירה הצהירו על תמיכתם במועמדה לראשות הממשלה.

החוק קבע שראש הממשלה הנבחר חייב להציג ממשלה בפני הכנסת תוך 45 יום מפרסום תוצאות הבחירות, ולקבל את אמון הכנסת בממשלה שהציג (אם הכנסת לא תביע אמון בממשלה, היא תתפזר וייערכו בחירות חדשות לכנסת ולראשות הממשלה). אם לא יציג את הממשלה, ייערכו בחירות מיוחדות. הכנסת יכולה בכל עת, ברוב של 61 מחבריה, להביע אי-אמון בראש הממשלה, אך בכך היא תחליט גם על התפזרותה וייערכו גם בחירות לכנסת (החלטה זו נועדה להגביר את יציבות הממשלה). לחלופין, הכנסת יכולה להעביר מכהונתו ראש ממשלה, ברוב של 61 מחבריה בגלל עבירה שיש בה קלון, או ברוב של 80 מחבריה מכל סיבה אחרת, ואז ייערכו בחירות מיוחדות והכנסת לא תפוזר; הכנסת יכולה גם להעביר שר מכהונתו, ברוב של 70 חברי כנסת. אם ראש הממשלה התפטר, נפטר או חדל לכהן כחבר כנסת (למעט במקרה שהוא לא היה חבר כנסת ונבחר בבחירות מיוחדות כמועמדה של מפלגה), ייערכו בחירות מיוחדות.

החוק קבע במקור הגבלות על מספר השרים וסגני השרים: נקבע שהממשלה תכלול בין 8 ל-18 שרים, ולא יותר מ-6 סגני שרים. ההגבלות על מספר השרים (למעט ההגבלה שיהיו לפחות 8 שרים) וסגני השרים בוטלו בשנת 1999.

החוק נתן סמכויות רחבות לראש הממשלה לצרף שרים לממשלתו, להעביר שרים וסגני שרים מכהונתם, לקבוע ולשנות את חלוקת התפקידים בין השרים, להעביר סמכויות וחובות בין השרים ושטחי פעולה בין המשרדים, לקבוע ולשנות את משרדי הממשלה, ולמנות ועדות שרים. פעולות אלה לא דרשו את אישור הכנסת, מלבד העברת סמכויות וחובות שנקבעו בחוק בין השרים. החוק העניק לראש הממשלה קול נוסף במקרה של שוויון בהצבעה על החלטת ממשלה.

החוק תיקן מספר תיקונים נוספים בשיטת המשטר, שנשארו תקפים גם לאחר ביטולו:

1. חובה לפרסם הסכמים קואליציוניים והסכמים בנושאים דומים ולמסור אותם למזכיר הכנסת, עד 48 שעות לפני הבחירות או 24 שעות לפני הצגת הממשלה או הצבעת אי-האמון, ואין לערוך הסכמים לאחר מועד זה. בנוסף, אין לתת התחייבות בעניין אי-העברת אדם מתפקידו בגוף ציבורי, ואין לתת ערבות בנושא.
2. הכנסת תתפזר אם לא יתקבל חוק תקציב המדינה תוך שלושה חודשים מתחילת השנה; עד אז ינהגו לפי התקציב של השנה הקודמת.
3. ראש הממשלה רשאי, בהסכמת נשיא המדינה, לפזר את הכנסת אם נוכח שקיים בה רוב המתנגד לממשלה ("כנסת לעומתית"). לאחר ביטול חוק הבחירה הישירה בשנת 2001, נוסף סייג לאפשרות זו, לפיו הכנסת יכולה להציע מועמד לראשות הממשלה שתומכים בו 61 חברי כנסת, במקום להתפזר.
4. תקנות שהתקין שר הקובעות ענישה פלילית בשל הפרתן ייכנסו לתוקף רק לאחר אישור ועדה של הכנסת.
5. הכרזה על מצב חירום תהיה לתקופה של שנה לכל היותר (לפני כן היא לא הייתה קצובה בזמן), וכך הכנסת חייבת מדי שנה להחליט האם להאריך את מצב החירום. עד היום הכנסת האריכה את מצב החירום מדי שנה.
6. תקנות לשעת חירום לא יכולות למנוע פניה לערכאות, לקבוע ענישה למפרע, או להתיר פגיעה בכבוד האדם.
7. ניתן לפתוח במלחמה רק מכוח החלטת ממשלה, ויש להודיע עליה לוועדת החוץ והביטחון ולמליאת הכנסת. גם על פעולות צבאיות יש להודיע לוועדת החוץ והביטחון.
8. הממשלה חייבת למסור מידע לכנסת ולוועדות, וניתן לחייב שר או עובד מדינה להופיע בפניהן (ניתן לחייב עובד מדינה להופיע רק בפני הוועדות ולא בפני המליאה).
9. 40 חברי כנסת יכולים, אחת לחודש, לחייב את ראש הממשלה להגיע לדיון במליאת הכנסת בנושא שיקבעו.

החוק קבע לראשונה שריון לחוק יסוד: הממשלה החדש: ניתן לשנותו רק ברוב של 61 חברי כנסת, בקריאה הראשונה, השנייה והשלישית. רוב זה הושג לצורך ביטול הבחירה הישירה בשנת 2001.

תהליך חקיקת החוק

ארבע הצעות חוק פרטיות שמהן הורכב החוק הסופי הוצעו על ידי מגוון חברי כנסת ועברו בקריאה טרומית ב-19 במרץ 1990, ארבעה ימים לאחר הצעת האי אמון. ההצעות עברו בניגוד לעמדת הממשלה כפי שהובאה בידי שר המשפטים, דן מרידור. הצעות החוק הובאו ללא שינוי על ידי ועדת חוקה, חוק ומשפט לדיון בקריאה ראשונה ועברו כולן בקריאה ראשונה ב-28 במאי 1990.

במהלך הדיון בוועדה לקראת הקריאה השנייה והשלישית אוחדו כל הצעות החוק להצעה אחת שמטרתה להנהיג בחירה ישירה של האזרחים בראש הממשלה ולהגביר את יציבות הממשלה, תוך מתן אפשרות פיקוח מוגברת לכנסת (בין היתר בנוגע לתקנות ולהכרזה על מצב חירום). הצעת החוק המקורית לא דרשה את אמון הכנסת כתנאי להקמת הממשלה, ואפשרה להביע אי-אמון בראש הממשלה (שגורר גם את התפזרות הכנסת) או להעביר שר מכהונתו ברוב של 70 חברי כנסת, או להדיח את ראש הממשלה ברוב של 80 חברי כנסת, וכן נקבע כי היא תחול כבר בבחירות הקרובות (הבחירות לכנסת השלוש עשרה). שני מרכזי המפלגות הגדולות, מפלגת העבודה והליכוד, קיבלו החלטות בנוגע לתמיכת המפלגות בחוק: מפלגת העבודה החליטה לתמוך בחוק, והליכוד החליט להתנגד לו.

בין נימוקי התומכים בהצעה:

1. במצב בו הממשלה צומחת מתוך הכנסת, מפלגות קטנות שהיו לשון מאזנים זכו לכוח רב הרבה יותר מגודלן היחסי, בשל יכולתן לקבוע למעשה מי יהיה ראש הממשלה. מצב זה יתבטל באמצעות הבחירה הישירה, בה העם עצמו יקבע מי יהיה ראש הממשלה.
2. הממשלה תהיה יציבה יותר ויהיה קשה יותר להפיל אותה.
3. סמכותו של ראש הממשלה תנבע מהעם, ולכן מעמדו יהיה חזק יותר.

המתנגדים הזהירו, בין היתר, ממצב שבו המפלגות הקטנות יגדלו (כיוון שהמצביעים יבחרו במפלגה המועדפת עליהם ביותר, לאחר שיבטיחו את תמיכתם בראש הממשלה מטעם מפלגה גדולה) ולכן כוחן של המפלגות הגדולות יהיה קטן יותר ויהיה דווקא קשה יותר להקים ממשלה. בנוסף, המתנגדים הצביעו על קשיים וסתירות שהיו להשקפתם בהצעת החוק.

ההצעה, שלה הוגשו הסתייגויות רבות, הובאה בפני הכנסת לקריאה שנייה ושלישית ב-2 בינואר 1992, ונערך עליה דיון ארוך וטעון שנמשך ב-6 בינואר וב-7 בינואר. בשעה 1:17 בלילה החלו ההצבעות. במהלך ההצבעות התקבלו מספר הסתייגויות ששינו את החוק, על חודו של קול: בין היתר, נקבע שמינוי השרים דורש את אישור הכנסת, שהצעת אי-אמון יכולה להתקבל ברוב של 61 (ולא 70) ושקבלתה לא תדרוש את התפזרות הכנסת, ושיבוטלו המגבלות החדשות שהוסיף החוק על תקנות לשעת חירום. נוסף על כך, בקריאה שנייה נדחו מספר סעיפים מהותיים בהצעה. לכן הופסקה ההצבעה, וב-13 בינואר החליטה הכנסת להחזיר את הצעת החוק לוועדה לדיון נוסף.

ב-18 במרץ 1992 הובאה מחדש בפני הכנסת הצעת החוק, שבה נערכו שלושה תיקונים, שנענו לחלק מההסתייגויות שהתקבלו אך לא לכולן:

1. נקבע שהממשלה, לאחר שכוננה, תהיה חייבת לקבל את אמון הכנסת. כלומר, עליה לקבל רוב בכנסת, לפחות בתחילת כהונתה.
2. נקבע שהצעת אי אמון יכולה להתקבל ברוב מוחלט של 61 חברי כנסת (במקום 70). עם זאת, קבלה הצעה כזו עדיין תדרוש את התפזרות הכנסת.
3. נקבע שהחוק לא יחול על הבחירות לכנסת השלוש עשרה, שההכנות לקראתן כבר היו בעיצומן, אלא רק החל מהבחירות לכנסת הארבע עשרה.

הצעת החוק אושרה בקריאה שנייה ושלישית באותו יום והפכה לחוק, כאשר 55 חברי כנסת הצביעו בעד החוק בקריאה השלישית ו-32 התנגדו. בעד החוק הצביעו גם מספר חברי כנסת מהליכוד, למרות המשמעת הסיעתית, ובהם בנימין נתניהו (סגן שר במשרד ראש הממשלה, ולימים ראש הממשלה הראשון שנבחר לפי החוק החדש) ואוריאל לין (יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט, שניהל את הדיונים בהם עוצב החוק, ונימק בדיון את חשיבותו של החוק).

במערכת הבחירות לכנסת השלוש עשרה עמד יצחק רבין בראשות מפלגת העבודה, שתמכה בחוק הבחירה הישירה. על אף שהחוק טרם חל בבחירות אלה, התגלו כבר אז מרכיבים אישיים במערכת הבחירות, כשהמפלגה ביססה את תעמולת הבחירות שלה על דמותו עם הססמה "ישראל מחכה לרבין". מפלגת העבודה זכתה בבחירות אלה, תוצאה שכונתה "המהפך השני".

מערכות הבחירות שכללו בחירה ישירה

הבחירות לכנסת הארבע עשרה ולראשות הממשלה

בנימין נתניהו

החוק יושם לראשונה בבחירות 1996, אז הצביעו אזרחי ישראל בשני פתקים נפרדים - קול אחד לרשימה לכנסת, וקול נפרד למועמד לראשות הממשלה. בבחירות ניצח בנימין נתניהו, על אף שמפלגתו הליכוד הייתה רק המפלגה השנייה בגודלה בכנסת, ומנתה רק 22 חברי כנסת (הרשימה המשותפת, ליכוד-גשר-צומת, קיבלה 32 מנדטים). בבחירות האלה ירד כוחן של המפלגות הגדולות, והופיעו רשימות רבות שהתעסקו בנושא אחד או במגזר מסוים. להלן שש הרשימות שזכו במספר הקולות הרב ביותר:

• מפלגת העבודה - 34 מנדטים
• הליכוד-גשר-צומת - 32 מנדטים
• ש"ס - 10 מנדטים
• המפד"ל - 9 מנדטים
• מרצ - 9 מנדטים
• ישראל בעלייה - 7 מנדטים

תוצאות הבחירות לראשות הממשלה:

• בנימין נתניהו - 50.5%
• שמעון פרס - 49.5%

הבחירה הישירה הביאה להצבעה למפלגות מגזריות והקטינה את כוחן של המפלגות הגדולות. ש"ס החרדית, המפד"ל הדתית וישראל בעלייה מפלגת העולים קיבלו קולות רבים מבני המגזרים אליהם פנו, בעוד שהמפלגות הגדולות פנו לציבור כולו. בנימין נתניהו הקים לבסוף קואליציה שהסתמכה על הליכוד-גשר-צומת, ש"ס, המפד"ל, ישראל בעלייה, יהדות התורה, הדרך השלישית ומולדת (שבע סיעות שבסך הכול מהוות 68 ח"כים). ממשלת ישראל העשרים ושבע כיהנה כשלוש שנים בלבד.

הבחירות לכנסת החמש עשרה ולראשות הממשלה

בבחירות הבאות, ב-1999, זכתה ישראל אחת (רשימתו של ראש הממשלה הנבחר, אהוד ברק, שהורכבה ממפלגות העבודה, גשר ומימד) ב-26 מנדטים בלבד, ותהליך הפיצול הפרלמנטרי והתחזקות המפלגות הקטנות העמיק.

שש הרשימות שזכו במספר הקולות הרב ביותר באותן בחירות:

• ישראל אחת - 26 מנדטים
• הליכוד - 19 מנדטים
• ש"ס - 17 מנדטים
• מרצ - 10 מנדטים
• שינוי - 6 מנדטים
• מפלגת המרכז - 6 מנדטים

הבחירות לראשות הממשלה:

• אהוד ברק - 56.08%
• בנימין נתניהו - 43.92%

לבסוף הרכיב ברק ממשלה שהשתתפו בה ישראל אחת, ש"ס, מרצ, מפלגת המרכז, ישראל בעלייה, המפד"ל ויהדות התורה. בתמיכת הסיעות הערביות, היה לברק רוב של 85 ח"כים (מ-10 סיעות שונות).

ממשלת ישראל העשרים ושמונה כיהנה רק שנה ו-8 חודשים. התפטרות ברק ב-7 בדצמבר 2000 הביאה לבחירות חדשות.

הבחירות המיוחדות לראשות הממשלה - 2001

בפברואר 2001 נערכו הבחירות האחרונות לראשות הממשלה. בבחירות ניצח אריאל שרון מהליכוד. גודל סיעתו (19 ח"כים) גרם לו להרכיב קואליציה רחבה עוד יותר, שנשענה על בערך 9 סיעות ורוב של פחות מ-80 ח"כים.

ביטול החוק

חוק הבחירה הישירה הביא למצב בו רבים שקודם לחוק הצביעו למפלגתו של מי שרצו שיהיה ראש הממשלה (אחת המפלגות הגדולות), הצביעו בפתק הצהוב לראש הממשלה ובפתק השני הצביעו למפלגה אחרת ששיקפה יותר את השקפת עולמם או למפלגה שייצגה את המגזר שלהם. תוצאה זו גרמה להחלשת כוחו של ראש הממשלה הנבחר, שמצא את עצמו עומד בראש מפלגה קטנה יחסית. עובדה זו הייתה הגורם העיקרי להחזרת השיטה הקודמת של משטר פרלמנטרי טהור.

ב-27 במאי 1998, במהלך כהונת הכנסת הארבע עשרה, אושרה בקריאה טרומית (ברוב של 50 מול 45 חברי כנסת, וביוזמת חברי הכנסת עוזי לנדאו ויוסי ביילין) הצעת חוק לביטול הבחירה הישירה (למעשה, כמו חוק הבחירה הישירה עצמו, הייתה זו הצעה לחוק יסוד: הממשלה חדש שיחליף את חוק היסוד הקיים), למרות התנגדותם של מנהיגי המפלגות הגדולות, בנימין נתניהו (מנהיג הליכוד וראש הממשלה) ואהוד ברק (מנהיג מפלגת העבודה ויושב ראש האופוזיציה), ולמרות התנגדותה של הממשלה, אך בתמיכת חברי כנסת ממפלגות רבות (כולל הליכוד והעבודה). במקביל, התנהל מסע ציבורי שקרא לביטול החוק. המשך שלבי החקיקה דרש רוב של 61 חברי כנסת לפחות בכל אחת משלוש הקריאות. ההצעה אושרה לקריאה ראשונה למרות התנגדותו של יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט, חנן פורת, וב-21 בדצמבר 1998 אושרה בקריאה ראשונה ברוב של 62 תומכים מול 57 מתנגדים. באותו יום החליטה הכנסת על פיזורה.

לאחר הבחירות לכנסת החמש עשרה ולראשות הממשלה ניסו המציעים לחדש את הליכי החקיקה. לאחר היחלשות ממשלתו של אהוד ברק, שהיה מתומכי הבחירה הישירה, התחדש הדיון בוועדת חוקה, חוק ומשפט, וב-12 בדצמבר 2000 החליטה הוועדה להציע לכנסת להחיל דין רציפות על הצעת החוק. ההצעה אושרה על ידי מליאת הכנסת ב-1 בינואר 2001. הדיון בהצעה התחדש בוועדה לאחר הבחירות, שבהן נבחר אריאל שרון, ולבסוף אישרה הכנסת ב-7 במרץ 2001 (ביום הקמת הממשלה החדשה בראשות אריאל שרון, ובתמיכתו) בקריאה שנייה ושלישית את הצעת החוק לביטול הבחירה הישירה, ברוב של 72 תומכים מול 37 מתנגדים בקריאה השלישית, החל מהבחירות לכנסת השש עשרה שנערכו בשנת 2003.

החוק החדש לא חזר בדיוק לשיטה המקורית, אלא הוסיף לה תיקונים. 9 התיקונים שצוינו לעיל נותרו על כנם. נוסף על כך, נקבע "אי אמון קונסטרקטיבי" - בהצעת אי אמון חייבים לציין את שמו של חבר הכנסת המועמד להרכבת הממשלה, ואם ההצעה מתקבלת, הוא ירכיב את הממשלה (הכנסת תתפזר רק אם הוא לא יצליח בכך). גם החוק החדש היה משוריין כך שאפשר לשנותו רק ברוב של 61 חברי כנסת.

ראו גם

• הצעות לשינוי שיטת הממשל בישראל

לקריאה נוספת

• גדעון אלון, בחירה ישירה - המאבקים והדרמה אשר הולידו בישראל את הבחירה הישירה של ראש הממשלה, הוצאת ביתן, 1995
• גדעון דורון, המהפכה האלקטורלית, הוצאת הקיבוץ המאוחד, 1996.

קישורים חיצוניים

• חוק-יסוד: הממשלה (בחירה ישירה), באתר הכנסת
• תהליך הביטול של חוק "הבחירה הישירה", פרלמנט ‏32, 16 באפריל 2001
• נעמי הימיין-רייש, ‏שובה של הבחירה הישירה?, פרלמנט ‏61, 9 במרץ 2009
• עופר קניג, עשור לביטול הבחירה הישירה: תהליך החקיקה, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 1 במרץ 2011
• עופר קניג וחן פרידברג, לא מתגעגעים לבחירה הישירה, באתר ynet, 7 במרץ 2011
• עידן בן חמו, ברקע יוזמת דרעי: מתי נערכו בחירות ישירות - ומדוע בוטלו?, באתר חדשות 13, 5 בנובמבר 2019