ממשלת מעבר

ממשלת מעבר, או ממשלה זמנית היא ממשלה שמכהנת כדי למלא רִיק שנוצר במערכת הפוליטית, בנסיבות שונות.

בדמוקרטיה פרלמנטרית, מכהנת ממשלת מעבר בפרק הזמן שבין נפילתה של ממשלה מכהנת ועריכתן של בחירות חדשות, וכן בפרק הזמן שבין הבחירות לכינון ממשלה חדשה. בדיקטטורות, מוקמת לעיתים ממשלת מעבר לאחר מותו הפתאומי או הדחתו של שליט מכהן.

ממשלת מעבר מוקמת גם בעקבות נפילת השלטון הקודם כתוצאה ממהפכה, מלחמת אזרחים או תבוסה במלחמה. במקרה של כיבוש בידי כוח זר, מוקמת לעיתים ממשלה זמנית גולה על ידי גורמים מהשלטון הקודם, ולעיתים מוקם ממשל זמני על ידי הכוח הכובש, בשיתופם של גורמים מקומיים. ממשלה כזו מכונה בפי יריביה ממשלת בובות.

מקרה נוסף שבו מוקמת ממשלה זמנית הוא הקמתה של מדינה חדשה, שקודם לכן נשלטה על ידי גורם חיצוני או הייתה חלק ממדינה פדרטיבית. על פי רוב נמסר השלטון הזמני לידי גוף קיים, שקודם לכן היה בעל סמכויות מוגבלות, או נלקח על ידיו ביוזמתו.

דוגמה לממשלת מעבר שהוקמה בעקבות מהפכה היא הממשלה של חזית ההצלה הלאומית שהוקמה לאחר נפילת המשטר הקומוניסטי ברומניה ב-1989. הממשל הזמני שהוקם על ידי הטורקים ברפובליקת קרס שבקווקז ב-1918 הוא דוגמה לממשלה זמנית שהוקמה בעקבות מלחמה, בישות מדינית חדשה (שלא האריכה ימים).

ממשלת מעבר בישראל

עם הקמתה של מדינת ישראל הפכה מנהלת העם להיות ממשלת מעבר שנקראה הממשלה הזמנית, וניהלה את ענייני המדינה כעשרה חודשים, עד שהוקמה הממשלה הראשונה לאחר הבחירות לאספה המכוננת בשנת 1949.

ממשלת מעבר מתקיימת בישראל לאחר מותו, התפטרותו או נבצרות קבע של ראש הממשלה, או עקב הרשעתו בפסק דין חלוט בעבירה שיש עמה קלון, כמו גם עם פרסום בקשתו של ראש הממשלה לפיזור הכנסת (פעולות אלו כהתפטרות הממשלה)^[1] או לכינוס כנסת חדשה אחר בחירות ולפני כינונה של ממשלה רגילה (אם הממשלה לא הייתה ממילא ממשלת מעבר עם בחירתה של כנסת חדשה)^[2]. עד לתיקון חוק־יסוד: הממשלה משנת 2014, גם החלטת הכנסת על אי-אמון בממשלה הביאה להקמת ממשלת מעבר.

בניגוד לעבר, לפי חוק יסוד: הממשלה (2001) שר בממשלת מעבר יכול להתפטר ואפשר למנות במקומו שר חדש ללא אישור הכנסת, כאשר הממונה מכהן כחבר הכנסת^[3]^[4]. ניתן גם למנות שר שאינו חבר הכנסת, אולם מהלך זה טעון אישור הכנסת.

החל מחוק יסוד: הממשלה (2001) הפלת הממשלה בהצבעת אי-אמון מחייבת רוב מוחלט של 61 חברי כנסת לפחות, וכוללת בתוכה הצגת מועמד חלופי לראש ממשלה (אי-אמון קונסטרוקטיבי)^[5], כמו גם עם פרסום צו ראש הממשלה לפיזור הכנסת, בהסכמת נשיא המדינה.

כאשר הכנסת מחליטה על התפזרותה, הממשלה נחשבת ממשלה רגילה (עד השבעת הכנסת החדשה). ממשלה שאחד מחבריה ממלא את מקום ראש הממשלה עקב נבצרות זמנית של ראש הממשלה נחשבת גם היא לממשלה רגילה (אלא אם כן הייתה ממילא ממשלת מעבר), והוא אינו מתמנה לראש הממשלה בפועל לאחר שזה האחרון הפך נבצר קבע (וכתוצאה מכך הממשלה הפכה לממשלת מעבר), אלא בהצבעת ממשלה על אחד משריה החבר בסיעתו של ראש הממשלה (ממלא מקום ראש הממשלה או שר אחר). אחת המשמעויות של ממשלה רגילה היא שמינוי של שרים חדשים מחייב את אישור הכנסת^[3].

ממשלת ישראל השלושים וארבע כיהנה, לראשונה בתולדות מדינת ישראל, כממשלת מעבר במשך כל תקופת הכנסות העשרים ואחת והעשרים ושתיים. זאת מכיוון שלאחר כינון כנסות אלו, אף מועמד לא הצליח להקים ממשלה (בשתי כנסות אלו, ה-21 וה-22, הכנסת פיזרה את עצמה בחוק). בכך, הפכה ממשלה זאת לממשלת המעבר הארוכה ביותר מקום המדינה, והיחידה שהתקיימה בארבע כנסות שונות. כמו כן, הפכה ממשלה זאת לממשלה הארוכה ביותר, כשפעלה במשך למעלה מחמש שנים^[6].

סמכות

החוק אינו מגביל את סמכויותיה של ממשלת מעבר, ואולם בפסיקת בית המשפט העליון נקבע כי ממשלה שכזו, שאינה נהנית מאמון הכנסת, מחויבת "באיפוק בהפעלת סמכויותיה לגבי כל אותם עניינים שאין כורח ודחיפות מיוחדת לפעול בהם בתקופת המעבר"^[7].

פסיקה זו מעוררת מחלוקות מעת לעת סביב מהות העניין. כך למשל, טענו היועץ המשפטי לממשלה ונשיאת בית המשפט העליון דורית ביניש, שלא ראוי למנות שופטים בתקופת ממשלת מעבר, בניגוד לעמדת שר המשפטים, דניאל פרידמן^[8]. בג"ץ סירב להתערב בהחלטה^[9]. לעומת זאת, היועץ המשפטי לממשלה, מני מזוז, קבע שממשלת מעבר יכולה לנהל משא ומתן מדיני^[10]. קביעתו התבססה על פסיקה קיימת של בית המשפט שציינה כי אישור הסכם ידרוש את אישור הכנסת^[11]. מינויו של דוד ברנע לראש המוסד עוכב בידי היועץ המשפטי לממשלה, בהתאם למגבלות הנהוגות בתקופת בחירות, אך לבסוף אישר את המהלך, וההודעה על המינוי ניתנה בעת כהונתה של ממשלת ישראל השלושים וחמש כממשלת מעבר.^[12]

טבלת ממשלת מעבר

סוג ראש הממשלה	קבלת המינוי	סטטוס ראש הממשלה הקודם	יחס החוק לממשלה	סוג הממשלה
ראש הממשלה בפועל	שר שהוא ח"כ וחבר סיעתו של ראש הממשלה בהחלטת ממשלה	נפטר	כאילו התפטרה	ממשלת מעבר
ראש הממשלה בפועל	שר שהוא ח"כ וחבר סיעתו של ראש הממשלה בהחלטת ממשלה	הורשע בפסק דין חלוט בעבירה שיש עימה קלון	כאילו התפטרה	ממשלת מעבר
ראש הממשלה בפועל	שר שהוא ח"כ וחבר סיעתו של ראש הממשלה בהחלטת ממשלה	נבצרות קבועה	כאילו התפטרה	ממשלת מעבר
ממלא מקום ראש הממשלה	מונה מראש שר שהוא ח"כ, אוטומטי מכוח החוק (באין מ"מ, החלטת ממשלה)	נבצרות זמנית		ממשלת רגילה^[13]
ראש הממשלה (המתפטר)	(במקור) אמון הכנסת	(אותו ראש הממשלה) התפטר	כאילו התפטרה	ממשלת מעבר^[14]
ראש הממשלה (פיזור הכנסת, צו ראש הממשלה)	(במקור) אמון הכנסת	(אותו ראש הממשלה) פרסום צו לפיזור הכנסת על ידי ראש הממשלה בהסכמת הנשיא	כאילו התפטרה	ממשלת מעבר
ראש הממשלה (הכנסת פיזרה את עצמה)	אמון הכנסת	(אותו ראש הממשלה) הכנסת פיזרה את עצמה; נקבע מועד לבחירות		ממשלה רגילה
ראש הממשלה (הכנסת פיזרה את עצמה)	(במקור) אמון הכנסת	(אותו ראש הממשלה) הכנסת פיזרה את עצמה; נערכו בחירות, כנסת חדשה		ממשלת מעבר
ראש הממשלה (תום כהונתה המלאה של הכנסת)	(במקור) אמון הכנסת	(אותו ראש הממשלה) הכנסת סיימה כהונה מלאה (או לאחר הארכה); נערכו בחירות, כנסת חדשה		ממשלת מעבר

ראו גם

קישורים חיצוניים

מדיה וקבצים בנושא ממשלת מעבר בוויקישיתוף

רבקה ווייל, תקופת בין השמשות: על סמכויותיה של ממשלת-מעבר, משפט וממשל י"ג (1–2) 167 (2011)
ענת יורובסקי, ‏מגבלות הכוח, באתר דבר העובדים בארץ ישראל, 4 בינואר 2019
עמיר פוקס ועופר קניג, סמכויות ממשלת מעבר, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 7 ביולי 2022

הערות שוליים

^ חוק יסוד: הממשלה, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט
^ ראו סעיף 30(ב) לחוק יסוד: הממשלה
^ ¹ ² זאב סגל, מינוי שרים יהיה חייב אישור של הכנסת, באתר הארץ, 22 בנובמבר 2005
^ ראו גם סעיף 30 לחוק – "רציפות הממשלה"
^ אי-אמון קונסטרוקטיבי: גורם מייצב או משתק במערכת הפוליטית?, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, "פרלמנט", גיליון 31, 16 בינואר 2001
^ ירון דרוקמן, עשרות שרים, פיטורים ואישומים: ממשלת נתניהו הרביעית בת 5, באתר ynet, 13 במאי 2020
^ בג"ץ 8815/05 עו"ד אברהם לנדשטיין ואחרים נ' עו"ד מאיר שפיגלר ואחרים, ניתן ב־26 בדצמבר 2005
^ תומר זרחין, ביניש פוצצה הדיון: לממשלת מעבר אין מנדט למנות שופטים, באתר הארץ, 23 בספטמבר 2008
^ שמואל מיטלמן, בג"ץ: לא ימונו שופטים בזמן ממשלת מעבר, באתר nrg‏, 8 בינואר 2009
^ רותי אברהם, מזוז: לא אתערב במו"מ המדיני, באתר News1 מחלקה ראשונה, 2 בנובמבר 2008
^ בג"ץ מאותת: לא נתערב במו"מ המדיני שמנהל רה"מ, באתר www.makorrishon.co.il
^ עמי רוחקס דומבה, אם לא יהיה פיאסקו של הרגע האחרון: דוד (דדי) ברנע ימונה לראש המוסד בשבוע הבא, באתר "ישראל דיפנס", 24 במאי 2021
^ אלא אם כן הממשלה הייתה ממילא ממשלת מעבר, במקרה וראש הממשלה התפטר, אי אמון או התפרסמה בקשת ראש הממשלה לפיזור הכנסת בצו הנשיא, ורק אז הפך ראש הממשלה לנבצר זמני (כפי שאירע עם אהוד אולמרט, לאחר פרסום צו הנשיא לבקשת שרון: ממשלות עבר הממשלה השלושים, במקור, מתוך אתר האינטרנט של משרד ראש הממשלה; כעת, מתוך ארכיון האינטרנט "archive.is")
^ חוק יסוד:הממשלה (2001); סעיף 30 לרציפות הממשלה (המתייחס להמשך כהונת ראש הממשלה לאחר התפטרותו והתמנות של ראש ממשלה בפועל), כן גם סעיף 30 זה מתייחס לסעיפים; עבירה של ראש הממשלה - 18, התפטרות ראש הממשלה - 19, פטירה או נבצרות קבע של ראש הממשלה - 20, ראש הממשלה שחדל להיות ח"כ (כאילו התפטר)- 21, אי אמון בממשלה - 28, התפטרות הממשלה עם פרסום בקשת ראש הממשלה לפיזור הכנסת בצו הנשיא -29, ומגדיר את "הממשלה היוצאת" על פי סעיפים אלו (ואילו בית המשפט העליון התייחס לכך, כקרוי בפי כל, "ממשלת מעבר" [1]). סעיף 30(ב) גם מתייחס ל"ממשלה היוצאת" בעת "בחירת כנסת חדשה", קרי, אילו הממשלה אינה ממילא ממשלת מעבר בעת "בחירת כנסת חדשה", לפי הסעיפים הנ"ל, הרי שבעת "בחירת כנסת חדשה" - גם לפי חוק יסוד הכנסת, בתום כהונתה המלאה של הכנסת (או לאחר הארכה של כהונה זו) או בעת שהכנסת מפזרת את עצמה במועד מוקדם יותר (אך לא עד מועד הבחירות) - הרי זו ממשלת מעבר.

[1] חוק יסוד: הממשלה, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט

[2] ראו סעיף 30(ב) לחוק יסוד: הממשלה

[Segal_Z-3] ¹ ² זאב סגל, מינוי שרים יהיה חייב אישור של הכנסת, באתר הארץ, 22 בנובמבר 2005

[4] ראו גם סעיף 30 לחוק – "רציפות הממשלה"

[5] אי-אמון קונסטרוקטיבי: גורם מייצב או משתק במערכת הפוליטית?, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, "פרלמנט", גיליון 31, 16 בינואר 2001

[6] ירון דרוקמן, עשרות שרים, פיטורים ואישומים: ממשלת נתניהו הרביעית בת 5, באתר ynet, 13 במאי 2020

[7] בג"ץ 8815/05 עו"ד אברהם לנדשטיין ואחרים נ' עו"ד מאיר שפיגלר ואחרים, ניתן ב־26 בדצמבר 2005

[8] תומר זרחין, ביניש פוצצה הדיון: לממשלת מעבר אין מנדט למנות שופטים, באתר הארץ, 23 בספטמבר 2008

[9] שמואל מיטלמן, בג"ץ: לא ימונו שופטים בזמן ממשלת מעבר, באתר nrg‏, 8 בינואר 2009

[10] רותי אברהם, מזוז: לא אתערב במו"מ המדיני, באתר News1 מחלקה ראשונה, 2 בנובמבר 2008

[11] בג"ץ מאותת: לא נתערב במו"מ המדיני שמנהל רה"מ, באתר www.makorrishon.co.il

[12] עמי רוחקס דומבה, אם לא יהיה פיאסקו של הרגע האחרון: דוד (דדי) ברנע ימונה לראש המוסד בשבוע הבא, באתר "ישראל דיפנס", 24 במאי 2021

[13] אלא אם כן הממשלה הייתה ממילא ממשלת מעבר, במקרה וראש הממשלה התפטר, אי אמון או התפרסמה בקשת ראש הממשלה לפיזור הכנסת בצו הנשיא, ורק אז הפך ראש הממשלה לנבצר זמני (כפי שאירע עם אהוד אולמרט, לאחר פרסום צו הנשיא לבקשת שרון: ממשלות עבר הממשלה השלושים, במקור, מתוך אתר האינטרנט של משרד ראש הממשלה; כעת, מתוך ארכיון האינטרנט "archive.is")

[14] חוק יסוד:הממשלה (2001); סעיף 30 לרציפות הממשלה (המתייחס להמשך כהונת ראש הממשלה לאחר התפטרותו והתמנות של ראש ממשלה בפועל), כן גם סעיף 30 זה מתייחס לסעיפים; עבירה של ראש הממשלה - 18, התפטרות ראש הממשלה - 19, פטירה או נבצרות קבע של ראש הממשלה - 20, ראש הממשלה שחדל להיות ח"כ (כאילו התפטר)- 21, אי אמון בממשלה - 28, התפטרות הממשלה עם פרסום בקשת ראש הממשלה לפיזור הכנסת בצו הנשיא -29, ומגדיר את "הממשלה היוצאת" על פי סעיפים אלו (ואילו בית המשפט העליון התייחס לכך, כקרוי בפי כל, "ממשלת מעבר" [1]). סעיף 30(ב) גם מתייחס ל"ממשלה היוצאת" בעת "בחירת כנסת חדשה", קרי, אילו הממשלה אינה ממילא ממשלת מעבר בעת "בחירת כנסת חדשה", לפי הסעיפים הנ"ל, הרי שבעת "בחירת כנסת חדשה" - גם לפי חוק יסוד הכנסת, בתום כהונתה המלאה של הכנסת (או לאחר הארכה של כהונה זו) או בעת שהכנסת מפזרת את עצמה במועד מוקדם יותר (אך לא עד מועד הבחירות) - הרי זו ממשלת מעבר.

[1]

[2]

[3]

[4]

[5]

[6]

[7]

[8]

[9]

[10]

[11]

[12]

[13]

[14]