שר בלי תיק
שר בלי תיק הוא שר בממשלה שאינו עומד בראש משרד ממשלתי כלשהו, אך יכול להיות ממונה על טיפול בנושאים מוגדרים (כגון ענייני מיעוטים, שירותים חשאיים וכדומה). ככל שר, זכאי גם שר בלי תיק להשתתף בישיבות הממשלה וקולו נספר בהצבעות כקול שווה לזה של יתר השרים. הוא נהנה גם משכר דומה ומנהג וליווי צמוד.
לרוב מינוי שר בלי תיק מתבצע על מנת שראש הממשלה יוכל לקיים קואליציה רחבה המאפשרת משילות והפחתת לחצים ושסעים. במדינות שונות מוסד שר בלי תיק משמש לפתרון סוגיות שונות, לדוגמה בהולנד, אחד השיקולים העומדים בבסיס צירופם לממשלה של שרים ללא תיק הוא הצורך ביצירת איזונים פוליטיים בין המפלגות השונות המרכיבות את הקואליציה. ואולם בכמה מדינות ישנם גם תפקידים לשרים ללא תיק להקלת העומס על המשרדים הרשמיים לנושאים פחות חשובים.
ישנם מודלים תאורטיים שבעזרתם ניתן לעמוד על ההיגיון העומד מאחורי מינוי שר בלי תיק דוגמת הדמוקרטיה ההסדרית של החוקר ארנד ליפהרט. עם זאת, מינויים של שרים בלי תיק סופגים בדרך כלל ביקורת ציבורית רבה, בטענה לבזבוז כספי ציבור למימון תפקידים מיותרים.
שרים בלי תיק בעולם
עריכהבמדינות שבהן אין ממשל המבוסס על קואליציה, דוגמת ארצות הברית, לרוב לא ימצא תפקיד שר בלי תיק משום שבמדינות מסוג זה הממשלה או הקבינט מתפקדים בעיקר כגוף מייעץ ועל כן אין טעם במינוי שר בלי תיק שלגביו הוא מייעץ.
- קנדה - התואר שר בלי תיק בא לידי שימוש לסירוגין בממשלה הקנדית, בעת האחרונה התואר לרוב מובא בקונוטציה שלילית. האחרון שמונה לשר בלי תיק בקנדה הוא גליס לאמונטאג' בשנת 1978 וגם הוא בסופו של דבר קודם להיות השר הממונה על הדואר.
- אירלנד - אין ממש מוסד "שר" כפי שיש בישראל, אבל יש חברי ממשלה שאינם אחראים על נושא מסוים ולמעשה הם בפועל שר בלי תיק. המעמד המדובר הוא בשימוש לעיתים נדירות מאוד, ובפועל כשמינו מישהו לתפקיד שכזה, המינוי היה לפרק זמן קצר ובמקביל השר היה אחראי על מחלקת המדינה. בין השנים 1922 ל-1977 (הפעם האחרונה בה מונה שר בלי תיק באירלנד) מונו סך הכל 5 אנשים לתפקיד זה.
- גרמניה - בין השנים 1936 ל-1945 כיהנו בתפקיד שר בלי תיק שני שרים, החל מ-1949 יש תפקיד קבוע של שר בלי תיק בבונדסטאג הגרמני. תפקיד זה נקרא "שר למשימות מיוחדות" (Bundesminister für besondere Aufgaben). השר בלי תיק הנ"ל הוא חבר בפדרציה הממשלתית אך אינו אחראי על מנהל פדרלי. חלק מנושאי התפקיד היו מקבילים לשל ראש הסגל של הקנצלר של הממשל הפדרטיבי.
- נורווגיה - שר בלי תיק הוא שר שאינו ראש של משרד מסוים אבל יש לו את הסמכויות והחובות המוטלות על שר. השר אחראי על תחום ספציפי במשרד של שר אחר בממשלה הנורווגית, השר לתיאום ושת"פ בפיתוח לעולם היה שר בלי תיק.
- סרביה - בין השנים 2007–2008 היה מינוי אחד לשר בלי תיק שהיה אחראי בפועל על תוכניות ההשקעה והפיתוח הלאומיים.
- בממלכה המאוחדת תפקיד שר בלי תיק (Minister without portfolio) הוא תפקיד מקובל המאפשר יצירת איזונים בין המפלגות השונות. לרוב התפקיד הוא תפקיד בקבינט, ומטרת המינוי לאפשר לשרים להשתתף בישיבות קבינט שבלי מינוי זה הם לא יכלו להיכנס אליהן. בדרך כלל ימונה רק שר אחד בלי תיק בכל ממשלה.
- הרשות הפלסטינית - חלק מהממשלות כלל תפקיד שר בלי תיק שעליו הוטלו מטלות ספציפיות. למשל אחמד מג'דלאני היה שר בלי תיק האחראי על הטיפול בגדר ההפרדה.
שרים בלי תיק בישראל
עריכהתפקידים וזכויות
עריכהבתיקון לחוק יסוד: הממשלה, שנכנס לתוקף החל מהבחירות לכנסת העשרים,[1] נשללה האפשרות למנות שר בלי תיק. תיקון זה בוטל, משיקולים קואליציוניים, פחות מחודשיים לאחר שנכנס לתוקף.[2]
אלה מאפייני המשרה:
- תפקיד: לשר בלי תיק אין תפקיד מוגדר, אך הוא יכול להיות מופקד על נושא מסוים, למשל השר המקשר בין הממשלה לכנסת, אחראי על תיאום עניינים חברתיים, או השר המופקד על ענייני ירושלים.[3] בהתאם לקביעה של היועץ המשפטי לממשלה משנת 2003, לא ניתן להעביר תחומי פעולה לאחריותו של שר בלי תיק. אם רצתה הממשלה למנות את השר להיות אחראי על "תחום פעולה", חייב היה הוא להיות במסגרת משרד קיים. לדוגמה, שר בלי תיק שמונה לעזרת שר האוצר, נקרא "שר במשרד האוצר", כך היה למשל מאיר שטרית.
- משכורת שנתית ומענקים: שר בלי תיק זכאי למשכורת של שר, רכב שר משודרג, אבטחה צמודה ו-8 עובדי משרד.
- הגבלות למספר עוזרים: על פי התקשי"ר מותר לשר בלי תיק למנות 6 עוזרים לכל היותר, העוזרים יכולים לכלול מזכיר, יועץ, כותב נאומים, דובר ונהג במשרת אמון.
מבט השוואתי
עריכהניתן לראות כי אמנם מספר השרים כמעט הכפיל עצמו לאורך ממשלות ישראל, אך מספר השרים בלי תיק נשאר יחסית קבוע ובעל קו רגרסיה מתון. המצב שבו מספר השרים שווה למספר המשרדים הביצועיים הוא נדיר. בפועל, שני מצבים שכיחים יותר: מצב שבו מספר המשרדים גדול יותר ממספר השרים (כפי שהיה בממשלות הראשונות ובממשלת נתניהו), ומצב שבו מספר השרים עולה על מספר המשרדים הביצועיים.
המצב בו אין הלימה בין מספר המשרדים (התיקים) לבין מספר השרים אינו תופעה ישראלית ייחודית ונובע מהמשטר הפרלמנטרי הרב-מפלגתי ומהאילוצים הקואליציוניים. מבט על סוגי משטר שונים ועל תצורות ממשלה אחרות מלמד כי גם במשטרים מסוגים שונים עשוי להיווצר מצב בו ישנו שר בלי תיק, או שר בלי תיק האמון על נושא מסוים. לדוגמה, בארצות הברית בה יש משטר נשיאותי (השרים, המכונים מזכירים, הם אנשי מקצוע הממונים ישירות על ידי הנשיא ללא שיקולים קואליציוניים) היינו מצפים כי תהיה יציבות רבה יותר של מבנה הממשלה ביחס למשטרים פרלמנטריים. אבל מבט על ארצות הברית חושף כי הדבר אינו כן. אמנם מבנה משרדי הממשלה יציב יחסית, אך לעיתים ובהתאם לנסיבות היסטוריות עשויים לחול שינויים. בממשל רייגן עדיין היו רק 13 משרדי ממשלה, אך בתום תקופת כהונתו הוא פעל להוספת "המשרד לענייני יוצאי צבא", אשר התווסף כחלק מממשל ג’ורג’ בוש האב. בממשל קלינטון שודרג מעמדם של ראשי שתי רשויות לחברי קבינט (הממונה על המסחר וראש מחלקת המנהל והתקציב).
חוסר הלימה בין מספר השרים לבין מספר התיקים קיים במשטרים פרלמנטריים נוספים, בקנדה למשל, שבה ממשלה של מפלגה אחת בעלת רוב פרלמנטרי שולטת בדרך כלל, מספר השרים בממשלה נע מאז 1980 בין 22 ל-30. באוסטרליה, מספר השרים בממשלה נע בין 13 ל-20. בניו זילנד עד 1996 הייתה נהוגה בה שיטת בחירות רובית, אשר הביאה למערכת דו-מפלגתית ולממשלות של מפלגה יחידה בעלת רוב פרלמנטרי. מספר השרים בממשלה נע בין 18 ל-23. ב-1996 הופעלה לראשונה שיטת בחירות חדשה ויחסית, שבעקבותיה נוצרה מערכת רב-מפלגתית וצורך בממשלות קואליציוניות. אולם למרות המעבר מממשלה של מפלגה אחת לממשלות קואליציוניות, מספר המשרדים לא עלה ולא השתנה באורח מובהק. בהולנד, גודל הממשלה יציב למרות הקואליציות: מאז 1959, מספר השרים לא ירד מ-13 ולא עלה על 16. באירלנד (אשר גם בה לרוב ממשלות קואליציוניות) מספר השרים עומד מאז 1961 ללא שינוי על 15.
ביקורת בישראל
עריכהעיקרי הביקורת הנשמעת בתקשורת מתמקדת בגודל הממשלה, כלומר במספר השרים, ובעיקר בנושאי התואר "שר בלי תיק". תפקיד זה הופיע כבר בממשלה השלישית, ומאז היה בשימוש ברוב ממשלות ישראל. הביקורת מתרכזת לרוב סביב העלות התקציבית הגבוהה ובהיעדר תוכן בתפקיד. עם זאת יש לזכור כי במשטר פרלמנטרי רב-מפלגתי חלוקת משרות שר, אפילו ללא תיק ביצועי, היא אחת מהתשואות הקואליציונית המקובלות ביותר ולא פעם היא חיונית כמנגנון של איזון בין-מפלגתי. אף על פי שאינו ממונה על משרד ביצועי, השר בלי תיק הוא חבר מלא בממשלה, בעל קול שווה לשאר עמיתיו השרים. הבעיה מתחילה כאשר מספר השרים ללא תיק חורג מעבר למספרים המקובלים בממשלות קודמות, כפי שקרה בממשלת האחדות הראשונה של יצחק שמיר (שבעה שרים ללא תיק) ובממשלה הראשונה של שרון (שישה שרים ללא תיק). וכן בממשלת גולדה (6). המצדדים טוענים, כי השר בלי תיק הוא בדרך כלל חבר כנסת ועלותו התקציבית לא שונה מהותית בעקבות מינויו לשר, וכן כי קולו בממשלה חשוב לאיזון הצבעות.
שרים בלי תיק בממשלות ישראל
עריכהממשלה | שם | תמונה | מפלגה | תחילת כהונה | סיום כהונה |
---|---|---|---|---|---|
הממשלה ה-3 | פרץ נפתלי | | מפא"י | 8 באוקטובר 1951 | 25 ביוני 1952 |
פנחס לבון | 17 באוגוסט 1952 | 24 בדצמבר 1952 | |||
אליעזר קפלן | 25 ביוני 1952 | 13 ביולי 1952
(נפטר) | |||
הממשלה ה-4 | דב יוסף | 24 בדצמבר 1952 | 15 ביוני 1953 | ||
פנחס לבון | 24 בדצמבר 1952 | 26 בינואר 1954 | |||
הממשלה ה-5 | זלמן ארן | 26 בינואר 1954 | 29 ביוני 1955 | ||
הממשלה ה-7 | פרץ נפתלי | | 3 בנובמבר 1955 | 7 בינואר 1958 | |
הממשלה ה-8 | 7 בינואר 1958 | 25 בינואר 1959 | |||
הממשלה ה-9 | אבא אבן | 17 בדצמבר 1959 | 3 באוגוסט 1960 | ||
הממשלה ה-10 | יוסף אלמוגי | מפא"י, רפ"י | 2 בנובמבר 1961 | 30 באוקטובר 1962 | |
הממשלה ה-11 | עקיבא גוברין | מפא"י | 1 בדצמבר 1963 | 22 בדצמבר 1964 | |
הממשלה ה-13 | ישראל גלילי | המערך, העבודה | 12 בינואר 1966 | 5 ביוני 1967 | |
מנחם בגין | | גח"ל | 5 ביוני 1967 | 17 במרץ 1969 | |
יוסף ספיר | 5 ביוני 1967 | 17 במרץ 1969 | |||
פנחס ספיר | המערך, העבודה | 5 באוגוסט 1968 | 17 במרץ 1969 | ||
הממשלה ה-14 | מנחם בגין | גח"ל | 17 במרץ 1969 | 15 בדצמבר 1969 | |
ישראל גלילי | המערך, העבודה | 17 במרץ 1969 | 15 בדצמבר 1969 | ||
יוסף ספיר | גח"ל | 17 במרץ 1969 | 15 בדצמבר 1969 | ||
פנחס ספיר | המערך, העבודה | 17 במרץ 1969 | 15 בדצמבר 1969 | ||
הממשלה ה-15 | שמעון פרס | המערך | 15 בדצמבר 1969 | 22 בדצמבר 1969 | |
ישראל ברזילי | מפ"ם | 15 בדצמבר 1969 | 12 ביוני 1970 | ||
ויקטור שם-טוב | לא היה ח"כ | 15 בדצמבר 1969 | 27 ביולי 1970 | ||
מנחם בגין | גח"ל | 15 בדצמבר 1969 | 6 באוגוסט 1970 | ||
אריה דולצ'ין | לא היה ח"כ | 15 בדצמבר 1969 | 6 באוגוסט 1970 | ||
ישראל גלילי | | המערך | 15 בדצמבר 1969 | 10 במרץ 1974 | |
הממשלה ה-16 | 10 במרץ 1974 | 3 ביוני 1974 | |||
גדעון האוזנר | ליברלים עצמאיים | 10 במרץ 1974 | 3 ביוני 1974 | ||
הממשלה ה-17 | שולמית אלוני | רצ, יעד | 3 ביוני 1974 | 6 בנובמבר 1974 | |
ישראל גלילי | המערך | 3 ביוני 1974 | 20 ביוני 1977) | ||
גדעון האוזנר | ליברלים עצמאיים | 3 ביוני 1974 | 20 ביוני 1977 | ||
הממשלה ה-18 | חיים לנדאו | לא היה ח"כ | 10 בינואר 1978 | 15 בינואר 1979 | |
משה נסים | הליכוד | 10 בינואר 1978 | 13 באוגוסט 1980 | ||
הממשלה ה-19 | יצחק מודעי | 5 באוגוסט 1981 | 19 באוקטובר 1982 | ||
מרדכי בן-פורת | תל"ם, תנועה להתחדשות ציונית חברתית | 5 ביולי 1982 | 10 באוקטובר 1983 | ||
אריאל שרון | הליכוד | 14 בפברואר 1983 | 10 באוקטובר 1983 | ||
שרה דורון | 5 ביולי 1983 | 10 באוקטובר 1983 | |||
הממשלה ה-20 | מרדכי בן-פורת | תל"ם, תנועה להתחדשות ציונית חברתית | 10 באוקטובר 1983 | 31 בינואר 1984 | |
שרה דורון | הליכוד | 10 באוקטובר 1983 | 13 בספטמבר 1984 | ||
אריאל שרון | 10 באוקטובר 1983 | 13 בספטמבר 1984 | |||
הממשלה ה-21 | יצחק חיים פרץ | ש"ס | 13 בספטמבר 1984 | 18 בדצמבר 1984 | |
יוסף בורג | מפד"ל | 13 בספטמבר 1984 | 23 בדצמבר 1984 | ||
משה ארנס | הליכוד | 13 בספטמבר 1984 | 20 באוקטובר 1986 | ||
יגאל הורביץ | אומץ, הליכוד | 13 בספטמבר 1984 | 20 באוקטובר 1986 | ||
עזר ויצמן | יחד, המערך | 13 בספטמבר 1984 | 20 באוקטובר 1986 | ||
יוסף שפירא | לא היה ח"כ | 13 בספטמבר 1984 | 20 באוקטובר 1986 | ||
הממשלה ה-22 | יגאל הורביץ | הליכוד | 20 באוקטובר 1986 | 22 בדצמבר 1988 | |
עזר ויצמן | יחד, המערך | 20 באוקטובר 1986 | 22 בדצמבר 1988 | ||
יצחק מודעי | הליכוד | 20 באוקטובר 1986 | 22 בדצמבר 1988 | ||
יוסף שפירא | לא היה ח"כ | 20 באוקטובר 1986 | 22 בדצמבר 1988 | ||
יצחק חיים פרץ | ש"ס | 25 במאי 1987 | 22 בדצמבר 1988 | ||
משה ארנס | הליכוד | 18 באפריל 1988 | 4 בספטמבר 1987 | ||
מרדכי גור | המערך | 18 באפריל 1988 | 22 בדצמבר 1988 | ||
הממשלה ה-23 | רפאל אדרי | המערך, העבודה | 22 בדצמבר 1988 | 7 במרץ 1990 | |
משה נסים | הליכוד | 22 בדצמבר 1988 | 7 במרץ 1990 | ||
מרדכי גור | המערך, העבודה | 22 בדצמבר 1988 | 15 במרץ 1990 | ||
אהוד אולמרט | הליכוד | 22 בדצמבר 1988 | 11 ביוני 1990 | ||
אבנר-חי שאקי | מפד"ל | 27 בדצמבר 1988 | 11 ביוני 1990 | ||
דוד מגן | הליכוד | 7 במרץ 1990 | 11 ביוני 1990 | ||
הממשלה ה-24 | רחבעם זאבי | מולדת | 5 בפברואר 1991 | 21 בינואר 1992 | |
הממשלה ה-25 | שולמית אלוני | מרצ | 11 במאי 1993 | 7 ביוני 1993 | |
אריה דרעי | ש"ס | 11 במאי 1993 | 7 ביוני 1993 | ||
הממשלה ה-26 | יהודה עמיטל | לא היה ח"כ | 22 בנובמבר 1995 | 18 ביוני 1996 | |
הממשלה ה-27 | שאול עמור | הליכוד, הליכוד-גשר-צומת | 20 בינואר 1999 | 6 ביולי 1999 | |
הממשלה ה-29 | סאלח טריף | ישראל אחת, עבודה-מימד | 7 במרץ 2001 | 29 בינואר 2002 | |
שמואל אביטל | לא היה ח"כ | 7 במרץ 2001 | 22 בפברואר 2002 | ||
דני נוה | הליכוד | 7 במרץ 2001 | 18 בפברואר 2002 | ||
דן מרידור | מפלגת המרכז | 7 במרץ 2001 | 28 בפברואר 2002 | ||
רענן כהן | ישראל אחת, עבודה-מימד | 7 במרץ 2001 | 18 באוגוסט 2002 | ||
ציפי לבני | הליכוד | 7 במרץ 2001 | 17 בדצמבר 2002 | ||
דוד לוי | ישראל אחת, גשר | 8 באפריל 2002 | 30 ביולי 2002 | ||
אפי איתם | לא היה ח"כ | 8 באפריל 2002 | 18 בספטמבר 2002 | ||
יצחק לוי | מפד"ל, ציונות דתית לאומית מתחדשת | 8 באפריל 2002 | 18 בספטמבר 2002 | ||
עוזי לנדאו | הליכוד | 28 בפברואר 2003 | 18 באוקטובר 2004 | ||
הממשלה ה-30 | חיים רמון | העבודה-מימד-עם אחד | 10 בינואר 2005 | 23 בנובמבר 2005 | |
מאיר שטרית | הליכוד | 28 בפברואר 2003 | 5 ביולי 2004 | ||
הממשלה ה-31 | יעקב אדרי | קדימה | 4 במאי 2006 | 4 ביולי 2007 | |
איתן כבל | עבודה-מימד, העבודה | 4 במאי 2006 | 1 במאי 2007 | ||
יצחק כהן | ש"ס | 4 במאי 2006 | 14 בינואר 2008 | ||
משולם נהרי | 4 במאי 2006 | 31 במרץ 2009 | |||
ראלב מג'אדלה | עבודה-מימד, העבודה | 29 בינואר 2007 | 21 במרץ 2007 | ||
רוחמה אברהם | קדימה | 4 ביולי 2007 | 14 ביולי 2008 | ||
עמי אילון | עבודה-מימד, העבודה | 16 בספטמבר 2007 | 16 בדצמבר 2008 | ||
הממשלה ה-32 | מיכאל איתן | הליכוד | 31 במרץ 2009 | 18 במרץ 2013 | |
יוסי פלד | 31 במרץ 2009 | ספטמבר 2012 | |||
בני בגין | 31 במרץ 2009 | 18 במרץ 2013 | |||
אבישי ברוורמן | העבודה | 31 במרץ 2009 | 19 בינואר 2011 | ||
משולם נהרי | ש"ס | 31 במרץ 2009 | 18 במרץ 2013 | ||
שאול מופז | קדימה | 8 במאי 2012 | 8 ביולי 2012 | ||
הממשלה ה-34 | אופיר אקוניס | | הליכוד | 14 במאי 2015 | 2 בספטמבר 2015 |
בני בגין | 14 במאי 2015 | 1 ביוני 2015 | |||
צחי הנגבי | 30 במאי 2016 | 26 בדצמבר 2016 | |||
איוב קרא | 22 בינואר 2017 | 29 במאי 2017 | |||
הממשלה ה-35 | צחי הנגבי | 17 במאי 2020 | 2 באוגוסט 2020 | ||
משולם נהרי | ש"ס | 14 באוקטובר 2020 | 17 בנובמבר 2020 | ||
הממשלה ה-36 | אלי אבידר | ישראל ביתנו | 25 ביולי 2021 | 24 בפברואר 2022 | |
חמד עמאר | ישראל ביתנו | 13 ביוני 2021 | 29 בדצמבר 2022 | ||
הממשלה ה-37 | |||||
מאיר פרוש[4] | יהדות התורה | 29 בדצמבר 2022 | 22 בינואר 2023 | ||
גלית דיסטל-אטבריאן[5] | הליכוד | 29 בדצמבר 2022 | 17 בינואר 2023 | ||
רון דרמר[6] | לא היה ח"כ | 29 בדצמבר 2022 | 27 בפברואר 2023 | ||
מאי גולן[7] | הליכוד | 16 בינואר 2023 | 2 באפריל 2023 | ||
בני גנץ | המחנה הממלכתי | 12 באוקטובר 2023 | [12 ביוני]] 2024 | ||
גדעון סער | 12 באוקטובר 2023 | [27 במרץ]] 2024 | |||
גדי איזנקוט | 12 באוקטובר 2023 | [12 ביוני]] 2024 | |||
חילי טרופר | 12 באוקטובר 2023 | [12 ביוני]] 2024 | |||
יפעת שאשא-ביטון | 12 באוקטובר 2023 | [27 במרץ]] 2024 |
קישורים חיצוניים
עריכה- מדינת ישראל, משרד האוצר - החשב הכללי, דין וחשבון כללי ליום 31 בדצמבר 2002, באתר משרד האוצר
- אליעזר גולדברג, מינוי והעסקה של עובדים במשרות אמון בלשכות שרים וסגני שרים, באתר News1 מחלקה ראשונה, 8 במאי 2005
- Ministers of State and Ministers Without Portfolio, באתר הפרלמנט הקנדי
- הכנסת השבע עשרה: הממשלה ה-31, באתר הכנסת
- שוקי שדה וצבי זרחיה, מה עושים שרים בלי תיק, וכמה זה עולה לנו?, באתר TheMarker, 12 באוקטובר 2012
הערות שוליים
עריכה- ^ חוק–יסוד: הממשלה (תיקון), ס"ח 2440 מ-19 במרץ 2014
- ^ חוק–יסוד: הממשלה (תיקון מס' 3 והוראת שעה לכנסת ה–20), ס"ח 2491 מ-13 במאי 2015
- ^ הפקדת ענייני ירושלים בידי השר יעקב אדרי והקמת ועדת שרים לענייני ירושלים רבתי, החלטה מספר 319 של ממשלת ישראל, משנת 2006, באתר של משרד ראש הממשלה
- ^ עד להקמת המשרד ירושלים ומסורת ישראל
- ^ עד להקמת משרד ההסברה
- ^ עד להקמת המשרד לנושאים אסטרטגיים
- ^ עד להקמת המשרד לקידום מעמד האישה